da CARLO RANULFO MELO*
I cambiamenti nel rapporto tra l'Esecutivo e il Legislativo sono difficili da invertire
Conquistare seggi importanti al Congresso, e soprattutto alla Camera dei Deputati, è sempre stato fondamentale in Brasile. Le ragioni di ciò sono chiare. Da un lato, l'accesso a risorse vitali per i partiti dipende dalla dimensione dei seggi eletti alla Camera dei Deputati. D'altra parte, il nostro presidenzialismo è, è sempre stato e continuerà ad essere, un regime che esige l'assemblea di coalizioni per funzionare in modo soddisfacente.
La novità degli ultimi anni, e del 2022 in particolare, è che l'importanza della battaglia per la Legislatura Federale è molto aumentata. E questo vale per i due aspetti sopra evidenziati.
Dal punto di vista delle risorse, oltre al fondo dei partiti e alle ore di pubblicità gratuita – distribuite proporzionalmente all'ampiezza dei seggi eletti alla Camera – la forza dei partiti al Congresso ha iniziato a definire, dal 2017, la divisione del fondo elettorale, il cui ammontare messo a disposizione è balzato da R$ 1,7 a R$ 4,9 miliardi dal 2018 al 2022. Innovata la distribuzione delle risorse se si considera il Senato: il 15% del totale è distribuito proporzionalmente ai seggi eletti nel 2018, sommato al senatori in ossequio al secondo quadriennio.
Ma il ruolo della Camera continua ad essere decisivo: il 35% delle risorse viene distribuito proporzionalmente ai voti ottenuti nelle elezioni del 2018 tra i partiti che hanno conquistato almeno un seggio; un altro 48% dipende dalla dimensione dei gruppi eletti. Il 2% è distribuito equamente tra tutti i sottotitoli registrati presso il TSE.
La seconda ragione per cui la battaglia per la Legislatura assume oggi maggiore rilevanza rispetto a prima risiede nei cambiamenti nei due pilastri che hanno contribuito al funzionamento del presidenzialismo di coalizione nel Paese dopo la ridemocratizzazione: il controllo dell'agenda decisionale da parte dell'Esecutivo e del dinamiche legislative da parte dei vertici di partito.
Le dinamiche legislative sono state fortemente influenzate dall'aumento della frammentazione dei partiti. Un tale processo richiedeva coalizioni di governo più ampie. Soprattutto alla Camera, i banchi grandi hanno progressivamente perso peso e la scena legislativa è venuta a dipendere da quelli piccoli e medi. La dispersione del potere ha “gonfiato” il Collegio dei Capi, riducendone la capacità di coordinamento e negoziazione. I leader, con meno potere e meno capacità di soddisfare le richieste, hanno perso forza rispetto ai membri dei loro banchi. Il grado di disciplina nel voto è diminuito.
Nelle coalizioni di governo è aumentato il “potere di ricatto” di ciascun membro. Il peso dei blocchi partitici crebbe, a scapito dei partiti, aumentando il grado di incertezza nella definizione del Consiglio di Amministrazione, come testimoniato dall'ascesa di Eduardo Cunha e Artur Lira. In entrambi i casi, la conquista della presidenza della Camera si è basata su accordi presi “testa a testa”, in assenza dei vertici. E la successiva conduzione dei lavori ha rivelato un inedito accentramento e protagonismo nella conduzione dell'agenda legislativa.
Parallelamente all'aumento della frammentazione dei partiti, il Congresso assunse un ruolo maggiore nella produzione legislativa. Dal 2007, la maggior parte della legislazione approvata dal Congresso è venuta dall'iniziativa dei parlamentari, e non dall'Esecutivo, ribaltando la situazione prevalente dall'entrata in vigore della Costituzione.
È un processo di cambiamento istituzionale incrementale, basato su piccoli cambiamenti nelle regole e/o cambiamenti nell'interpretazione delle regole esistenti. I due cambiamenti più significativi si sono verificati nell'elaborazione dei provvedimenti provvisori (MP) e nel processo di bilancio. Nel primo caso, Michel Temer, da presidente della Camera nel 2009, iniziò a ritenere che il blocco dell'ordine del giorno, misura che facilitava il controllo dell'ordine del giorno da parte dell'Esecutivo, dovesse riguardare solo le questioni relative al tema della deputato.
Nel 2012, la Corte Suprema Federale (STF) ha stabilito che le Misure Provvisorie (MP) debbano passare attraverso una Commissione Mista – cosa prevista, ma mai attuata al Congresso. Infine, nel 2015, un Ricorso Diretto di Incostituzionalità ha consentito al Presidente della Camera di decidere, d'ufficio, cosa sia o meno estraneo al deputato. La sequenza di modifiche ha aumentato il potere contrattuale del legislatore di fronte L'esecutivo.
Le modifiche al Bilancio avrebbero un impatto ancora maggiore. Dal 2015, l'esecuzione degli emendamenti individuali dei membri del Congresso ha cessato di dipendere dalla discrezionalità dell'Esecutivo ed è diventata obbligatoria. Lo stesso è accaduto con gli emendamenti al banco. Nel 2019 il Congresso ha trasformato gli “emendamenti del relatore”, che fino ad allora avevano lo scopo di correggere errori od omissioni tecniche o giuridiche, in un meccanismo che attribuisce al relatore della Legge di Bilancio il diritto di inoltrare emendamenti che devono essere prioritarizzati dall'Esecutivo. Tale innovazione, invece di riferirsi agli emendamenti già approvati, ha aperto lo spazio al Congresso per accaparrarsi una quota maggiore del bilancio; una fetta il cui valore complessivo da impegnare è pari alla somma degli emendamenti singoli e da banco.
Da un punto di vista più sostanziale, la sequenza dei cambiamenti nel processo di bilancio ha rafforzato il particolarismo nella distribuzione delle risorse dell'Unione – invece di una distribuzione basata su criteri definiti a livello nazionale, prevale una logica in cui ogni membro del Congresso assegna le risorse alla sua priorità di base elettorale . Dal punto di vista del rapporto tra poteri, le modifiche al bilancio, come nel caso dei parlamentari, hanno reso meno potente la “cassetta degli attrezzi” dell'esecutivo per affrontare il legislativo.
Tenendo conto di tutti i cambiamenti, quello che abbiamo oggi è un Legislativo con maggiore protagonismo, capace di formulare e attuare la propria agenda e meno dipendente dall'Esecutivo. Il quadro si delinea più chiaramente alla Camera con la formazione di una coalizione legislativa maggioritaria di centrodestra. Durante il secondo mandato di Dilma Rousseff, questa coalizione ha operato contro il governo. Sotto Jair Bolsonaro, garantisce la sua sopravvivenza, ma opera secondo priorità definite internamente ed è in grado di imporre limiti all'Esecutivo – non c'è da meravigliarsi che l'attuale presidente sia il detentore del record di veti rovesciati nella Nuova Repubblica.
In entrambi i momenti, il coordinamento di tale coalizione è toccato a un presidente della Camera irreggimentato sempre più potente. Oltre al diritto di avviare procedimenti di impeachment, l'amministrazione di Artur Lira ha aggiunto alla “cassetta degli attrezzi” della presidenza un controllo ancora maggiore sull'ordine del giorno – incarnato nella riduzione della capacità di ostruzionismo della minoranza e nell'ampliamento delle iniziative votate in termini di urgenza e di televoto – e la prerogativa di nominare il relatore della Commissione paritetica Bilancio, negli anni in cui tale decisione spetta alla Camera.
La governance è diventata più complessa. I cambiamenti nel rapporto tra i rami esecutivo e legislativo sono difficili da invertire. Il potere non viene restituito facilmente. In teoria, una legislatura con maggiore protagonismo e autonomia fa bene alla democrazia. Ma unito a un iperaccentramento nelle presidenze delle Camere e all'inasprimento di una dinamica particolarista, può diventare un elemento di instabilità. Posto, come indicano i sondaggi, che Bolsonaro sia sconfitto, la battaglia per la Legislatura diventa cruciale, a partire dalle elezioni del prossimo ottobre e proseguendo nella definizione delle presidenze di Camera e Senato.
*Carlos Ranulfo Melo È professore ordinario in pensione presso il Dipartimento di Scienze Politiche dell'UFMG.
Originariamente pubblicato sul sito web di Osservatorio elettorale dell'Istituto per la democrazia.
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