da SERGIO GONZAGA DE OLIVEIRA*
Senza riforme profonde, il sistema politico brasiliano sarà disfunzionale
I brasiliani sono perplessi e senza speranza. Le istituzioni politiche hanno un basso livello di approvazione. Non è per meno. Gli indicatori sociali fanno paura. La povertà, la cattiva salute, la disoccupazione, l'uberizzazione, l'informalità e altri mali colpiscono la maggior parte della popolazione. Le classi medie soffrono la violenza urbana e l'insicurezza in termini di occupazione e reddito. L'élite economica si rifugia in ghetti camuffati da oasi, circondati da sbarre da tutte le parti. La mancanza di prospettive, di posti di lavoro e di reddito finisce per colpire tutte le classi e gli strati sociali, anche se, come sempre, penalizza più severamente i più poveri.
È vero che non siamo un paese arretrato dal punto di vista economico. Ma siamo anche lontani dal pieno sviluppo. Ci siamo fermati a metà strada. Negli ultimi 40 anni, la crescita del reddito pro capite è stata dello 0,7% annuo. Un quasi nulla. Nel periodo precedente, tra il 1930 e il 1980, il PIL è cresciuto, in media, del 6,0% annuo., Indubbiamente un tasso di crescita cinese. Non si può dire che non ci siano stati progressi negli ultimi quattro decenni. Tuttavia, quando confrontiamo il Brasile con altri paesi che si sono recentemente sviluppati, sembra che siamo fermi. Ma in fondo quali sono le ragioni di questa stagnazione? Perché ci fermiamo?
Non esiste una risposta semplice a questa domanda. Questo articolo intende analizzare alcune questioni che, dal punto di vista istituzionale, possono essere state decisive per la formazione della desolante situazione in cui viviamo.
Da tempo la scienza economica considera le istituzioni di un Paese come un elemento chiave per l'andamento della sua economia. Negli ultimi decenni, lo studio del rapporto tra istituzioni ed economia ha acquisito grande importanza e ha valso a Douglass North il premio Nobel nel 1993. Come ha scritto North nel suo libro Istituzioni, cambiamento istituzionale e performance economica, “La storia conta. È importante, non solo perché possiamo imparare dal passato, ma perché il presente e il futuro sono collegati al passato dalla continuità delle istituzioni sociali. Le scelte di oggi e di domani sono plasmate dal passato”.[2]
Sulla base dei dati dell'ultimo rapporto sullo sviluppo umano delle Nazioni Unite,, i paesi sviluppati possono essere caratterizzati come quelli con un HDI molto elevato (superiore a 0,8) e un reddito pro capite superiore a US$ 30 (a parità di potere d'acquisto). Con questo criterio, 45 paesi si trovano in queste condizioni. Di questo totale, 38 sono democratici e la stragrande maggioranza è parlamentare o, in alcuni casi, semipresidenziale. Le uniche due eccezioni sono gli Stati Uniti d'America e la Repubblica di Cipro, un piccolo e bellissimo paese su un'isola del Mediterraneo. Entrambi sono presidenzialisti. Va notato che la classificazione adottata per i paesi sviluppati è alquanto arbitraria, ma se prendiamo altre classificazioni come quelle della Banca Mondiale o del FMI, la conclusione non sarà molto diversa: il regime politico dominante tra i paesi sviluppati e democratici è parlamentarismo o una delle sue varianti.
Per la sua dimensione, longevità e vicinanza al Brasile, il sistema americano merita la nostra attenzione.
Presidenzialismo nordamericano
Negli Usa c'è una solida tradizione bipartisan che divide a metà il Paese dal punto di vista elettorale. Quando un presidente viene eletto, porta con sé almeno qualcosa vicino alla metà del Congresso. La sua base di appoggio inizia già con un numero significativo di parlamentari. Anche quando il Presidente non ha la maggioranza al Congresso, la differenza rispetto all'opposizione è molto piccola, il che facilita eventuali negoziati.
Inoltre, il rovesciamento di un veto presidenziale richiede una maggioranza espressiva di 2/3 dei voti. La sola esistenza di questo dispositivo garantisce un elevato potere contrattuale nelle trattative, poiché i parlamentari sanno che il Presidente utilizzerà il potere di veto in caso di sconfitta. E questo veto difficilmente verrà annullato dagli avversari, visti gli equilibri tra le due parti.
Un altro strumento altrettanto potente sono gli ordini esecutivi. Possono essere rilasciati dal Presidente su una vasta gamma di argomenti. Kenneth Mayer nel suo libro Con il tratto di una penna: Ordini esecutivi e potere presidenziale , elenca otto categorie per i circa 5.800 Decreti Dirigenti emanati nel periodo dal 1936 al 1999. Istituzione, estinzione o trasferimento di attribuzioni di organi amministrativi, dichiarazione dello stato di emergenza, creazione, modifica o estinzione di aree o riserve pubbliche e politica tra cui l'energia, l'ambiente, i diritti civili, l'economia e l'istruzione sono alcuni di questi. Molte si sono occupate di sicurezza nazionale e relazioni estere, come quella che ha recentemente determinato il ritorno degli Stati Uniti all'Accordo di Parigi. Inoltre, gli ordini esecutivi danno al presidente la possibilità di prendere l'iniziativa quando una questione non è ancora regolata dalla legge. Quando il Congresso decide di legiferare, gli effetti dell'Executive Order sono già ben definiti, limitando l'azione parlamentare.
Queste caratteristiche del sistema americano, in particolare l'equilibrio bipartisan, l'alto potere di veto e gli Executive Orders, creano le condizioni affinché il Presidente, insieme al suo partito, realizzi il programma di governo che lo ha eletto.
Molto probabilmente, a causa dell'influenza culturale degli Stati Uniti, l'America Latina ha adottato il presidenzialismo sin dalla nascita delle sue Repubbliche.
presidenzialismo brasiliano
Una delle principali differenze tra il presidenzialismo brasiliano e quello americano è stata la proliferazione dei partiti. La crescita del numero dei partiti dalla fine della dittatura militare è piuttosto espressiva. Poco dopo la fine del bipartitismo, alle elezioni generali del 1982, parteciparono 5 partiti politici. Nel 1994, nell'elezione di FHC, c'erano già 15 partiti, saliti a 28 nell'elezione di Dilma nel 2014. Oggi, 33 partiti sono registrati presso il Tribunale Elettorale Superiore.
Oltre all'aumento del numero dei partiti, il sistema è diventato sempre più frammentato. A titolo di riferimento, vale la pena notare che nel 1982 i due maggiori partiti detenevano l'84,9% di rappresentanza alla Camera, mentre sotto FHC questi stessi maggiori partiti si erano ridotti al 38,6%. Nel 2014, con Dilma, rappresentavano il 32,4% e oggi i due maggiori partiti detengono solo il 20,6%. In questi quattro decenni il numero dei partiti è aumentato molto mentre la rappresentanza di ciascuno di essi è crollata. In questo contesto costruire una base parlamentare è abbastanza difficile, anche per presidenti con grande capacità di articolazione politica.
Per i presidenti con scarse capacità di articolazione, questo compito è quasi impossibile. Non è un caso che, dopo la democratizzazione, due di loro siano stati messi sotto accusa e l'attuale, per evitare la loro caduta, abbia ceduto il coordinamento politico e la gestione del governo ai vertici del Congresso. Si è formato un tipo di parlamentar-presidenzialismo molto confuso e disfunzionale.
Va aggiunto che, in Brasile, i veti presidenziali possono essere scavalcati da una maggioranza di deputati e senatori eletti, contrariamente ai 2/3 richiesti dal sistema americano.
Ma non è tutto. Anche in termini di autonomia del Presidente è evidente il deterioramento nel tempo. La Costituzione del 1988 ha creato le Misure Provvisorie (MP) con lo scopo di concedere al Presidente una certa libertà, principalmente in situazioni di rilevanza e urgenza. Dal 1988 al 2001 i Provvedimenti Provvisori potevano essere emanati praticamente su qualsiasi materia, in quanto il testo costituzionale era molto vago sul significato di rilevanza e urgenza. Avevano una validità di 30 giorni, ma per non perdere la legalità potevano essere rinnovati a tempo indeterminato. Questo periodo è stato caratterizzato da sette tentativi di contenere l'elevata inflazione ereditata dalla dittatura militare. A causa della lotta contro l'inflazione o della facilità di emissione e rinnovo dei Provvedimenti Provvisori, questa pratica ha raggiunto numeri assurdi. Al suo apice, dal gennaio 2000 al settembre 2001, sono state edite 134 Provisional Measures con più di 1000 ristampe.
Con la giustificazione di contenere la proliferazione delle Misure Provvisorie e delle loro riedizioni, il Congresso approvò nel 2001 un Emendamento Costituzionale che restringeva i poteri del Presidente. Questo emendamento costituzionale elencava questioni che non potevano essere trattate dal deputato, vietava la riedizione e stabiliva che se il Congresso non si fosse occupato della questione entro 45 giorni, il deputato avrebbe bloccato l'ordine del giorno delle votazioni. Nel 2009 un'interpretazione del Presidente della Camera, avallata dall'STF, si concluse con il blocco dell'ordine del giorno, stabilendo che entro 120 giorni il parlamentare avrebbe perso validità se non fosse stato apprezzato. In pratica, l'autonomia presidenziale rappresentata dalle Misure Provvisorie ha perso gran parte del suo valore.
Con la frammentazione dei partiti, il minore potere di veto e l'incertezza sulle misure provvisorie, il presidenzialismo brasiliano si è sempre più allontanato dal modello americano. Nel tempo, l'esecutivo ha perso il suo protagonismo. Tuttavia, per l'opinione pubblica, il Presidente continua ad essere il principale responsabile del successo o del fallimento delle politiche pubbliche, sebbene il potere sia di fatto migrato progressivamente al Congresso.
Spesso il presidente eletto inizia il suo mandato con una base di appoggio molto ridotta. Dopo la sua elezione, iniziò un pellegrinaggio alla ricerca di appoggi parlamentari con trattative puntuali e non sempre molto repubblicane, popolarmente conosciute come “toma-lá-da-cá”, “scambio-scambio”, “business desk” e “bilancio segreto”. ”. . Il risultato di questa cattiva allocazione del potere e della diluizione delle responsabilità è evidente. Da tempo il Paese sembra una nave senza direzione.
Mentre in Brasile si discute di una evidente crisi di identità politica, senza sapere con certezza se presidenziale o parlamentare, vale la pena esaminare più nel dettaglio come sono strutturati politicamente quasi tutti i paesi sviluppati e democratici.
Parlamentarismo e semipresidenzialismo
Nel parlamentarismo, il capo dell'esecutivo non è eletto direttamente dalla popolazione. Emerge dalla base di appoggio del Congresso. Si forma una maggioranza in parlamento con uno o più partiti che si uniscono per governare. Questa maggioranza, strutturata dopo le elezioni, sceglie il Presidente del Consiglio e il Consiglio dei Ministri, incaricati dell'amministrazione del Paese. La prima conseguenza di questo tipo di formazione è che è chiaro all'opinione pubblica quale partito o insieme di partiti è responsabile del successo o del fallimento delle politiche pubbliche. La popolazione si accorse subito di questa configurazione e iniziò a prestare molta attenzione ai partiti e alle scelte di deputati e senatori.
D'altra parte, i partiti politici arrivano a capire che la loro sopravvivenza dipende dal successo del Presidente del Consiglio e dei suoi diretti assistenti, scelti da loro. Un altro vantaggio di questa disposizione è la facilità di sostituzione del Presidente del Consiglio quando il suo operato non soddisfa le aspettative dei partiti o dell'opinione pubblica. In genere, in questo caso, è necessario che la maggioranza dei Deputati approvi una Mozione di Censura, per rovesciare il Presidente del Consiglio. In alcuni casi, perché non ci sia discontinuità, il Presidente del Consiglio cade solo quando si costituisce una nuova maggioranza in grado di sostituirlo.
Questa formazione è accompagnata dalla scelta di un Capo dello Stato che sia un Presidente eletto dal popolo o dal Senato. Nelle monarchie parlamentari è un re o una regina. In generale, il Capo dello Stato ha il compito di sciogliere la Camera dei deputati quando i parlamentari non riescono a costituire una maggioranza per governare. In questo caso, il Presidente convoca una nuova elezione, nell'attesa che gli elettori scelgano partiti in grado di costituire una maggioranza stabile.
Nell'ultima metà del secolo scorso sono emerse alcune varianti del sistema parlamentare che ne hanno leggermente modificato l'essenza. Il principale è il cosiddetto semipresidenzialismo. In questo caso il Presidente, oltre a poter sciogliere la Camera, ha altri poteri, come il comando delle Forze Armate e l'amministrazione degli Affari Esteri. In alcuni casi condivide con il Parlamento la responsabilità della scelta del Primo Ministro. Francia e Portogallo sono i migliori esempi di questa configurazione.
La madre di tutti i rifacimenti
La scienza economica e l'esperienza internazionale, in buona parte, hanno già gli strumenti per portare un Paese al pieno sviluppo, all'inclusione sociale e alla sostenibilità ambientale.
Tuttavia, questo percorso è necessariamente politico, poiché richiede un'ampia intesa tra le forze rappresentative della società attorno a questo obiettivo. E nel quadro istituzionale in cui si trova il Brasile, questo accordo è molto difficile.
Infatti, le istituzioni americane e quelle di altri paesi sviluppati richiedono la composizione politica di partiti con prossimità ideologica e programmatica. Il sistema brasiliano, invece, privilegia l'irrorazione e il fisiologismo. Quello che il sociologo Sergio Abranches ha garbatamente definito “presidenzialismo di coalizione” e FHC, più realisticamente, “presidenzialismo di cooptazione”, non è altro che un grave fallimento istituzionale.
Per avvicinare il presidenzialismo brasiliano a quello nordamericano sarebbe necessaria una riforma costituzionale profonda e di difficile attuazione, che autorizzi il presidente a realizzare il programma che lo ha portato alla carica. Sarebbe invece necessario che si iscrivessero solo candidati provenienti da partiti o federazioni di partito che riuniscono una quota significativa di deputati e senatori. Con questa restrizione ci sarebbero al massimo due o tre candidati e il nuovo Presidente inizierebbe il suo mandato con una solida base al Congresso. Questo impedimento impedirebbe la registrazione di candidati separati, senza il sostegno del partito, e indurrebbe gli elettori a prestare maggiore attenzione ai partiti politici.
In alternativa, la riforma politica potrebbe introdurre il parlamentarismo o il semipresidenzialismo, come praticato nella stragrande maggioranza dei paesi sviluppati e democratici. Questa, forse, è la via di minor resistenza, poiché l'indebolimento del Presidente e l'empowerment del Congresso appaiono irreversibili.
Forse, per non essere inteso come casistica, il nuovo sistema dovrebbe essere programmato per partire dopo le elezioni politiche del 2030, quando la clausola barriera raggiungerà il suo valore massimo (3%). Naturalmente, un ampio accordo politico e il riconoscimento della sua importanza potrebbero portare avanti questa riforma. La verità è che non abbiamo molte scelte rimaste. Nessuno di loro è semplice, ma come dice il proverbio "non fare nulla non è un'opzione".
*Sergio Gonzaga de Oliveira è un ingegnere dell'Università Federale di Rio de Janeiro (UFRJ) e un economista dell'Università di Santa Catarina del Sud (UNISUL).
note:
[1] Cardoso, Riccardo, Sviluppo in crisi: l'economia brasiliana nell'ultimo quarto del XX secolo, Editore UNESP, San Paolo, 2002.
[2] Nord, Douglass, Istituzioni, cambiamenti istituzionali e performance economica, Cambridge University Press, Cambridge, Regno Unito, 2002.
[3] Nazioni Unite, Il rapporto sullo sviluppo umano 2020, Programma di sviluppo delle Nazioni Unite, New York, NY, USA, 2020.
[4] Mayer, Kenneth, Con un tratto di penna: ordini esecutivi e potere presidenziale, Princeton University Press, Princeton, New Jersey, Stati Uniti, 2002.
