da ALBERTO MANFAS*
Il sostituto del relatore Cláudio Cajado e la lotta in difesa dei servizi pubblici
Il Nuovo Quadro Fiscale (NAF) è stato approvato dalla Camera mercoledì 25 maggio, in forma sostitutiva del progetto originariamente presentato dall'Esecutivo (PLP-93/2023). Il progetto è stato originariamente presentato dall'Esecutivo - come stabilito dalla "PEC da Transição" (EC-126/2022) per sostituire il "Tetto di spesa" di Michel Temer (EC-95/2016). Il relatore del sostituto approvato alla Camera, il deputato (bolsonarista e legato al Centrão) Cláudio Cajado, ha reso il progetto più fiscalista e draconiano contro la spesa sociale rispetto all'originale presentato dal ministro Fernando Haddad a fine aprile.
Il testo approvato – e inviato al Senato – ha mantenuto lo stesso principio di legare la crescita delle spese primarie (tutte, tranne gli interessi sul debito) alla crescita delle entrate. Ma ha imposto regole nuove, più severe, complete e permanenti. Il progetto della Camera è ancora, ovviamente, un po' meno fiscalista del “Ceiling” di Michel Temer. Ma – se non viene cambiata in Senato a causa dei movimenti sociali e sindacali – deve mantenere un pericolosissimo ostacolo allo sviluppo, alla crescita e alla distribuzione del reddito nel Paese aggredendo investimenti, servizi e servizio pubblico. Così, potrebbe compromettere politicamente lo stesso governo Lula, la cui popolarità (necessaria per combattere il fascismo bolsonarista) dipende dalla spesa in programmi sociali e di sviluppo.
Pressioni e peggiora ad ogni rilascio
La prima bozza del New Fiscal Framework, annunciata alla stampa all'inizio di aprile dal Ministro Fernando Haddad, definiva che per raggiungere gli obiettivi di avanzo primario (secondo la Legge sulla Responsabilità Fiscale di FHC – LC101/2000), il governo soggetto a una regola con due barriere simultanee.[I] La crescita della spesa primaria è limitata: (i) a una crescita annua compresa tra lo 0,5% e il 2,5%; (ii) 70% della crescita dei ricavi in caso di rispetto dell'obiettivo di avanzo primario e 50% in caso di mancato rispetto.
Gli obiettivi di avanzo presentati dal governo per ogni anno del suo mandato sono dello 0,5%, 0%, 0,5% e 1% del PIL, con un margine di 0,25 punti percentuali in più o in meno.
Poiché il nuovo quadro fiscale sostituisce l'EC-95, le voci della sanità e dell'istruzione non sono più congelate da esso e sono di nuovo costituzionalmente collegate (rispettivamente al 15% e al 18% delle) entrate di bilancio. Ma poiché tali spese fanno parte dell'importo globale limitato dalla regola di cui sopra, alcune competeranno per lo spazio con altre; e, quindi, la sua crescita liberata deve significare meno spazio per tutte le altre spese primarie, comprese quelle in altre aree sociali o spese con il personale anche nelle aree liberate.
Il PLP-93 ha inoltre esentato dalle regole le spese finanziate con entrate proprie nel caso di università, enti di ricerca e aziende statali. Inoltre, nella proposta originaria di Fernando Haddad, anche le spese con alcuni programmi e investimenti sociali urgenti (manutenzione/costruzione/ristrutturazione di edifici, attrezzature e infrastrutture pubbliche) erano state esentate dalla norma limitativa. Poiché questi ultimi potrebbero avere ancora le proprie dotazioni (un po') potenziate da eventuali avanzi (avanzi) dell'avanzo primario del periodo precedente.
Tuttavia, nonostante il conservatorismo (sebbene più realistico e flessibile del plafond) della bozza presentata, il ministero delle Finanze è stato attaccato dai “mercati”, che chiedevano ulteriori tagli alla spesa. Così, poche settimane dopo, il ministro Fernando Haddad finì per inviare al Congresso una versione (PLP-93) ancora più fiscale. Essa (a) includeva gli investimenti (conferimenti di capitale) nelle banche pubbliche nell'assoggettamento a tali regole e (b) limitava a un massimo di R$ 25 miliardi il “turbinamento” (eccedenza dell'eccedenza che poteva essere riutilizzata) agli investimenti.
Ma ciò non ha attenuato la rabbia dei media mainstream, dei portavoce della finanza e persino del FMI – il cui rappresentante ha espresso sostegno al Framework, pur chiedendo “uno sforzo di aggiustamento più ambizioso” nella spesa nell'incontro con Fernando Haddad e con i membri del Congresso su alla vigilia della presentazione del sostituto in Aula. C'era anche una grande pressione proveniente dalla maggioranza reazionaria e antisociale del Congresso – ricordiamo, con una stragrande maggioranza di parlamentari fisioterapisti legati al Centrão e una panchina “bolsonarista radicale” con circa il 20% dei seggi. In tale contesto è stato approvato il regime di “urgenza” dell'urgenza nel trattamento del PLP.
La versione centrão-bolsonarista attacca la spesa sociale e gli investimenti
Ed è proprio lì che la Camera – approvando il sostituto Cajado – ha reso molto più draconiana la proposta – già restrittiva – presentata dall'Esecutivo al Congresso: (1) Il testo approvato dalla Camera prevedeva il FUNDEB (sebbene le spese già appaltate al anni successivi sono stati inclusi nel limite, che è stato leggermente prorogato), la FCDF e il trasferimento del piano infermieristico nel calcolo della Regola limite quadro. La spesa per tali programmi era esente da limitazioni non solo nel quadro Haddad, ma anche nello stesso Temer/EC-95 Teto.
(2) Il relatore ha ora presentato loro anche altre spese sociali urgenti che nella proposta originaria dell'Esecutivo erano prive di norme vincolanti: ha forzato l'inclusione nelle limitazioni, ad esempio, della stessa Bolsa Família. L'unica cosa che non si sottometteva a quelle regole erano le spese (previdenziali) con l'aumento reale del salario minimo (oltre a sanità e istruzione). Giova ricordare che non esiste ancora una legge integrativa che garantisca il riadeguamento del Minimo, quindi, al momento, non ne è garantito nemmeno il riadeguamento.
(3) Oltre a mantenere le spese di capitalizzazione delle banche pubbliche sottoposte a regole di limitazione (già incluse nel PLP originario dell'Esecutivo), il relatore ha sottoposto a tali limiti anche la capitalizzazione delle società statali non finanziarie (Petrobras ecc.). Così, secondo il suo sostituto, tali aziende statali dovranno competere (con programmi sociali) per il magro spazio nel bilancio dell'Unione - spazio limitato, non più dal Temer Ceiling, ma dalla regola (descritta sopra) del Struttura.
(4) Inoltre, il Sostituto approvato ha limitato l'uso del surplus surplus (turbinazione) negli investimenti solo al 70% di tale surplus. Ciò, oltre a mantenere la restrizione esistente nella proposta di Haddad di limitare tale utilizzo a 25 miliardi di R$, tranne che ora, invece di tale importo monetario, il limite è dello 0,25% del PIL - un cambiamento sottile che, sebbene nei valori odierni sono gli stessi, è prociclico in quanto indebolisce le politiche di ripresa quando, in recessione, questo limite relativo al PIL tende a diminuire in termini monetari. La soglia minima per gli investimenti è stata inoltre fissata allo 0,6% del PIL in ciascun budget. Che, nel caso di LOA 2023, è già di 15 miliardi di R$ in meno rispetto a quanto lì previsto – riducendo la base dell'importo iniziale delle spese su cui verranno riadattate negli anni successivi.
(5) le regole quadro sopra descritte – (i) e (ii) – diventano permanenti – non solo valide fino al 2027, come nella proposta originaria. Tuttavia, il testo della Camera ha modificato la regola (ii) eliminando il limite minimo per la crescita della spesa (50% della crescita delle entrate) in caso di mancato rispetto dell'obiettivo di Surplus.
Attacco al funzionalismo indietro
Al posto di tale soglia minima, il relatore ha reintrodotto le ghigliottine di spesa Teto Temer (EC-95) da attivare quando l'obiettivo di eccedenza non viene raggiunto o quando le spese costituzionalmente obbligatorie superano il 95% delle spese totali.
Così, secondo il testo del Nuovo Quadro Fiscale approvato dalla Camera - oltre che dal Plafond -, qualora vengano attivate le ghigliottine, gli eventuali aumenti reali delle spese obbligatorie, degli stipendi dei dipendenti pubblici, delle assunzioni e dello svolgimento di concorsi o di carriera ristrutturazioni (che comportano un aumento del costo del personale), oltre all'ampliamento di sussidi o incentivi fiscali. È vero che questo testo del Nuovo Quadro Fiscale consente al Presidente della Repubblica di inviare un “messaggio” e un disegno di legge al Congresso nazionale in caso di innesco di tali ostacoli. Ma l'imbarazzo prevale in ogni caso.
(7) Il Nuovo Quadro Fiscale della Camera ha stretto un po' di più il buco della ghigliottina togliendo dalla riscossione complessiva da considerare nel computo dei limiti di spesa espansiva, i fondi per il risanamento fiscale degli stati e il PIS/non richiesto Saldi PASEP. I proventi da dividendi, concessioni dello Stato, nonché dallo sfruttamento delle risorse naturali erano già al di fuori dell'importo globale del reddito nel PLP-93, l'originale dell'Esecutivo. Pur essendo fonti di entrate primarie, serviranno ad ammortizzare il debito pubblico.
A maggior ragione con tali prelievi, la probabilità che le spese obbligatorie raggiungano il 95% dei totali non è piccola. Dovrebbero raggiungere il 90% e il 91% rispettivamente nel 2023 e nel 2024 secondo le previsioni del PLOA.
(8) Infine, nel mancato rispetto del risultato primario e degli obiettivi di raccolta della LDO, il testo mantiene la contingenza obbligatoria delle spese discrezionali nell'esecuzione del bilancio fino al 25% di tali spese previste nella LDO.
È chiaro qui che la rabbia contro i servizi pubblici, la spesa sociale e, soprattutto, contro il servizio civile, ha guidato l'azione del relatore bolsonarista (e del Centrão che lo sostiene) nell'elaborazione di tale sostituto. Anche nella sua versione iniziale, il NAF limiterebbe già la capacità del governo di realizzare politiche pubbliche, sia sociali che finalizzate allo sviluppo socio-economico. Inoltre, collegare le spese alle entrate in un momento in cui queste sono depresse (vista la recessione-stagnazione vissuta dal Paese tra il 2015 e il 2022) è estremamente irresponsabile. E, come visto, la versione approvata dalla Camera è molto più drastica in questo senso.
L'errore dell'"ancora fiscale".
Una crescita robusta della spesa sociale e degli investimenti pubblici è essenziale per migliorare la distribuzione del reddito, nonché per lo sviluppo e lo sforzo di reindustrializzazione del paese. Impedendo tale crescita, il limite di spesa ha imposto un freno al futuro del Paese. Le disposizioni anticicliche ultra limitate del Nuovo Quadro Fiscale non sono in grado di invertire una traiettoria così disastrosa. Per avere un'idea di cosa significherà, si può guardare indietro e fare un esercizio controfattuale comparativo. Le figure 1, 2 e 3 mostrano cosa sarebbe successo alle spese sociali e di investimento effettuate nei governi Lula I, II e Dilma I se il NAF fosse stato attuato dal 2002? Le figure 1, 2 e 3 lo mostrano.
I vari programmi sociali sviluppati durante i governi Lula I e II e Dilma I sono stati possibili solo con l'espansione della spesa primaria. Se il Nuovo Quadro Fiscale fosse stato attuato dal 2002, tale crescita si sarebbe ridotta a meno di un terzo, rendendo impraticabili praticamente tutte le iniziative più rilevanti. È vero che negli anni di recessione (2003, 2009, 2011 e 2015-19), il Nuovo Quadro Fiscale garantirebbe una crescita minima. Ma i meccanismi anticiclici, già timidamente timidi nella proposta originaria e ancor più pastorizzati nella versione approvata dalla Camera, non sono in grado di compensare i danni arrecati negli anni più floridi, tanto meno di invertire le flessioni in aggregato domanda negli anni di crisi. .
Le figure 2 e 3 mostrano la notevole differenza nell'ammontare della spesa primaria accumulata negli anni se fosse in vigore il NAF. Nel caso del massimale (EC-95) e persino del NAF, ci sarebbe un calo di tali spese in proporzione al PIL. Cioè, le politiche sociali si sarebbero fortemente ridotte in considerazione delle dimensioni dell'economia.
Ma ricordiamoci che l'attività economica stessa sarebbe frenata da tali restrizioni. Ciò è dato dal ruolo di induzione del reddito e dell'accumulazione fornito da queste spese sociali e investimenti pubblici. Viene dunque da chiedersi: è davvero necessario un “ancoraggio fiscale”, qualunque esso sia?
L'argomentazione fasulla dell'“aggiustamento per la stabilizzazione del debito”.
Il discorso presentato dai media mainstream, dai banchieri e dai politici conservatori a favore del contenimento della spesa pubblica si basa su due argomentazioni. Primo, il debito pubblico brasiliano sarebbe altissimo ed esplosivo. In secondo luogo, i tagli alla spesa sociale ridurrebbero l'indebitamento e stabilizzerebbero (neutralizzerebbero l'esplosività) delle sue dinamiche. Entrambi gli argomenti sono fantasiosi e fallaci.
La figura 4 mostra due misure del debito pubblico brasiliano: il rapporto Debito/PIL lordo e netto – la differenza tra loro sono gli asset detenuti dal governo, come le Riserve Internazionali della Banca Centrale – delle Amministrazioni pubbliche (Amministrazione centrale, Stati e Comuni ). In primo luogo, non è vero che tale debito sia così elevato, soprattutto se paragonato ad altri Paesi. In secondo luogo, nota che non è esplosivo. Sebbene sia salito nel periodo 2015-19, è nuovamente sceso, mostrando segnali di stabilizzazione.
Questo debito è quasi interamente in reais (poiché il Brasile è un creditore internazionale, cioè ha un debito estero netto negativo), una valuta che il Paese può emettere sovranamente. Naturalmente, ciò non significa che puoi emettere valuta".a volontà”, in quanto vi sono restrizioni economiche a questo. Ma c'è molto più margine di manovra – proporzionale alla (re)introduzione della regolamentazione sui mercati finanziari e al controllo dei capitali – rispetto a un Paese con debito estero netto.
Infine, e soprattutto, è falso affermare che la spesa primaria fa aumentare il debito, come ho cercato di dimostrare nell'articolo pubblicato su questo sito “Bilancio di transizione e spesa sociale”. Ciò che in realtà lo fa aumentare sono la spesa per gli interessi sul debito, la bassa (o negativa) crescita del PIL e la bassa riscossione delle tasse, specialmente in un paese con una forte regressività fiscale. Le spese primarie, in particolare gli investimenti sociali e infrastrutturali, hanno elevati effetti moltiplicatori. Cioè nel medio-lungo termine (a seconda della spesa e del periodo – più o meno recessivo) inducono un aumento della crescita del PIL e, quindi, della riscossione delle imposte.
Ciò, nei trimestri successivi, ha neutralizzato in tutto o in parte il disavanzo primario iniziale. Quanto maggiore è il moltiplicatore della tipologia di spesa e quanto più basso è il tasso di interesse medio sul debito titoli, tanto più completa sarà tale neutralizzazione – al punto che alcune spese non solo si autofinanziano, ma addirittura riducono il rapporto debito/PIL .
La figura 4, in un certo senso, lo conferma. La buona crescita del PIL, trainata dal boom delle materie prime, ma aiutata anche dalla spesa sociale durante i governi Lula I, II e (meno) Dilma I, ha portato proprio alla caduta del debito tra il 2002 e il 2014. I successivi aggiustamenti fiscali e monetari tra il 2015 al 2019 – Piano di prelievo, Tetto di spesa, tagli di Guedes – questi infatti hanno contribuito ad aumentare il rapporto debito/PIL. A partire dal 2020, i programmi di emergenza votati dal Congresso (inizialmente contro la volontà di Bolsonaro/Guedes, ma da loro volutamente mantenuti già alla vigilia delle elezioni del 2022), hanno creato forti effetti moltiplicatori che hanno permesso, nei trimestri successivi, di recuperare almeno in parte PIL ed entrate, determinando una riduzione del rapporto debito/PIL.
Il presidente Lula, più di una volta negli ultimi mesi, ha dovuto rispondere alle critiche dei media affermando che durante i governi del PT non c'erano limiti di spesa (né “quadri”) e l'indebitamento è diminuito. A ragion veduta: tecnicamente ed economicamente parlando, non c'è nulla che giustifichi alcun tipo di “ancora” o “quadro” fiscale che riduca la spesa sociale. Non c'è alcuna spiegazione ragionevole – né teorica né empirica – a sostegno di questo Nuovo Quadro Fiscale. Niente, almeno, che sia favorevole al popolo brasiliano e al paese come nazione a breve o lungo termine.
I grandi speculatori lo chiedono perché vogliono ottenere il massimo delle garanzie e delle risorse per pagare gli interessi nel minor tempo possibile. L'enorme pressione e il ricatto politico che loro e i loro strumenti mediatici e congressuali/istituzionali esercitano (a maggior ragione in un contesto di instabilità golpista) è ciò che spiega il fatto che il governo Lula abbia accettato di acquistare la pillola del Nuovo Quadro Fiscale in cambio di una certa stabilità – probabilmente illusoria. Il problema è che questa pillola tende a erodere il sostegno popolare, creando rischi politici ben maggiori.
*Alberto Handfas È professore presso il Dipartimento di Economia dell'Unifesp..
Nota
[I] L'obiettivo della gestione forzata degli avanzi primari – reddito al di sopra delle spese, esclusi gli interessi sul debito – è proprio quello di garantire il pagamento di tali interessi a scapito delle politiche sociali e di sviluppo del Paese. Tenendo presente che gli interessi passivi non sono soggetti ad alcun vincolo, crescendo ogni volta che la Banca Centrale ei “mercati” lo riterranno necessario.
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