Di Gilberto Bercovici*
Con l'annunciata adesione del Brasile al GPA, il governo Bolsonaro prosegue con la politica stabilita dopo il colpo di stato del 2016, cercando di far deragliare ogni possibilità di sviluppo autonomo in Brasile.
Il recente annuncio che il ministro dell'Economia Paulo Guedes promuoverà l'adesione del Brasile al GPA (“Accordo sugli appalti pubblici” – Accordo sugli appalti pubblici), sponsorizzato dall'Organizzazione mondiale del commercio (OMC)[I], non ha avuto le necessarie ripercussioni. I profondi impatti che questa adesione provocherà sull'economia brasiliana non sono stati adeguatamente percepiti. La stragrande maggioranza degli autori si è limitata ad accennare all'apertura del mercato metalmeccanico, con la possibilità di attrarre committenti esteri in sostituzione dell'indebolito settore metalmeccanico nazionale. La questione sarebbe limitata all'esaurimento della riserva di mercato degli appaltatori nazionali[Ii], l'obiettivo primario della distruzione generata da "Operazione Lava Jato".
Sfortunatamente, le conseguenze dell'adesione al GPA vanno oltre la rovina dell'ingegneria nazionale, che, di per sé, è già un disastro. Infatti, accanto ad altre misure prese dal governo Bolsonaro, come la rinuncia al status di un paese in via di sviluppo nel WTO, l'intenzione di aderire all'OCSE (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico) e la firma del terribile e asimmetrico accordo di libero scambio tra Unione Europea e Mercosur (i cui negoziati si intensificarono anche sotto il governo Lula) , l'adesione al GPA rende praticamente impraticabile ogni possibilità di ripresa di una politica industriale per il Brasile.
La definizione di politica industriale può essere basata su due grandi gruppi di autori. C'è chi difende la visione della politica industriale semplicemente come una politica orientata esclusivamente al mercato, il cui obiettivo sarebbe correggere i fallimenti del mercato o migliorarne il funzionamento. In questo caso, il ruolo dello Stato sarebbe più limitato.
C'è chi intende la politica industriale in una prospettiva più ampia, includendo non solo misure specifiche per l'industria, ma anche misure di politica macroeconomica che incidono sulla competitività industriale e sull'organizzazione del processo produttivo. La politica industriale, in questo caso, è il risultato di un'opzione politica per lo sviluppo industriale, il che implica che la politica economica si concentri principalmente sull'espansione del settore industriale e del mercato interno.[Iii]. Storicamente, il Brasile ha adottato il secondo modello, fino a quando non ha avviato il suo processo di deindustrializzazione, a partire dagli anni '1990.
Uno degli elementi centrali della politica industriale di qualsiasi paese è il potere d'acquisto del governo. Lo stato è il più grande acquirente in qualsiasi economia. Gli appalti pubblici hanno la capacità di indurre e stimolare una serie di settori, dall'industria tessile all'industria della difesa o dell'alta tecnologia. In Brasile, la legislazione ha sempre cercato di fornire parametri affinché lo Stato, a tutti i livelli federativi, utilizzasse il suo potere d'acquisto per stimolare e indurre settori strategici dell'economia nazionale.
Ne è un esempio l'articolo 171 del testo originario della Costituzione del 1988, che differenziava la società brasiliana, cioè la società di diritto brasiliano, dalla società brasiliana a capitale nazionale, stabilendo che fossero adottati criteri per favorire le società brasiliane a capitale nazionale a livello nazionale in vari settori dell'economia.
A proposito, questa non è un'esclusiva brasiliana. Negli Stati Uniti, ad esempio, tutti gli appalti pubblici sono regolati dal Compra Atto americano, dal 1933, in vigore fino ad oggi. Il governo degli Stati Uniti ha l'obbligo legale di dare la preferenza ai beni e ai servizi del proprio paese come mezzo per promuovere lo sviluppo dell'economia nazionale. I paesi sviluppati non hanno mai rinunciato al potere d'acquisto del governo a vantaggio delle loro aziende, generando posti di lavoro, reddito e entrate nelle loro economie.
L'articolo 171 della Costituzione del 1988, che differenziava la società brasiliana dalla società brasiliana a capitale nazionale, è stato abrogato dall'emendamento costituzionale n. 6, del 15 agosto 1995, nel tentativo di modificare l'orientamento nazionalista del testo originario della Costituzione . Dal testo costituzionale è stata eliminata la difesa della formazione di un settore economico finanziariamente e tecnologicamente autonomo rispetto alle grandi imprese multinazionali.
L'abrogazione dell'art. 171 della Costituzione del 1988, tuttavia, non implica l'incostituzionalità della materia né la sua esclusione dall'ordinamento giuridico nel suo complesso. C'era solo la perdita di status costituzionale, competenza spostata al livello della legislazione ordinaria. La concessione di incentivi fiscali o tributari alle società brasiliane con capitale nazionale, nonché la preferenza dello Stato per l'acquisizione di beni e servizi da tali società, continuano ad essere ammissibili nelle norme generali sulle gare e sui contratti della pubblica amministrazione.[Iv].
L'adesione del Brasile al GPA rende impraticabile l'utilizzo del potere d'acquisto dello Stato come politica di sviluppo e stimolo dei settori industriali del Paese. Sottomettendosi all'accordo, il Brasile perde la facoltà di disporre di tale strumento ed è vietato operare qualsiasi distinzione tra società e gruppi economici brasiliani e società e gruppi economici dei paesi firmatari, consentendo il libero esercizio di società estere, anche senza sede in il Brasile, praticamente in tutti i settori dell'economia, senza alcun limite. La possibilità di concedere un trattamento preferenziale alle imprese brasiliane in modo che possano sviluppare aree, tecniche o settori è impedita dall'adesione al GPA. Anche il trattamento differenziato delle piccole e medie imprese risente di una serie di limitazioni e impedimenti[V]. In altre parole, ciò che l'ordinamento brasiliano permetteva, l'accordo lo vieta, imponendo un'ennesima severa restrizione all'azione dello Stato in Brasile.
Come possiamo vedere, il governo Bolsonaro continua a fare passi da gigante verso la politica introdotta dopo il colpo di stato del 2016, cercando di rendere impraticabile qualsiasi possibilità di sviluppo autonomo in Brasile. La politica del commercio estero è stata implementata al fine di creare legami nei trattati e negli accordi internazionali che impediscano la ripresa di qualsiasi politica industriale brasiliana da parte di un futuro governo.
L'attuale governo impone attraverso il trattato internazionale profondi cambiamenti nel sistema legale brasiliano. È una strategia per ritirarsi dal confronto pubblico con la società e dal dibattito parlamentare, generando un fatto compiuto. Il governo Bolsonaro consolida così un quadro ultraliberale, sulla falsariga già esposta negli anni '1990 da Pedro Malan, ministro delle Finanze sotto Fernando Henrique Cardoso: “la migliore politica industriale è non avere una politica industriale”.
La politica dei governi brasiliani stabilita nel 2016 è quella di rendere il paese completamente irrealizzabile come entità in grado di esercitare la propria sovranità, è una politica di smantellamento dello Stato nazionale. L'apertura generalizzata al capitale straniero e al controllo delle risorse minerarie e del settore petrolifero, con il conseguente smantellamento e disgregazione di Petrobras, si accompagna alla possibilità di perdere il controllo nazionale sull'acqua (nuova legge sanitaria di base[Vi]) e sulle terre (il famoso "L'accaparramento di terre", cioè il controllo straniero sulla terra, sostenuto con paradossale entusiasmo dal caucus ruralista[Vii]). L'adesione al GPA è un altro passo verso la completa distruzione dell'intera capacità di agire dello Stato brasiliano.
Di certo ci sarà chi difenderà queste misure, in fondo sarebbero “moderne”, a favore della “competitività” e dell'inserimento (subordinato) del Brasile nell'economia internazionale. La cosa curiosa è che questi difensori della fine della politica industriale e di ogni residuo di controllo nazionale sulla politica economica sono gli stessi che difendono con le unghie e con i denti due delle riserve di mercato ancora esistenti in Brasile: la limitazione del capitale straniero nelle società di giornali e radiotelevisiva (art. 222 Cost.)[Viii] e nel settore legale[Ix].
La coerenza è il minimo da esigere da chi difende così ferocemente gli interessi delle società giornalistiche e degli studi legali brasiliani. Oppure l'“interesse nazionale” si esaurisce nelle sue linee guida corporative o settoriali, relegando 200 milioni di brasiliani alla miseria di vivere in una gigantesca fabbrica?
*Gilberto Bercovici Docente di Diritto dell'Economia ed Economia Politica presso la Facoltà di Giurisprudenza dell'USP.
note:
[I] Su GPA, vedi Sue ARROWSMITH & Robert D. ANDERSON (a cura di), Il regime dell'OMC sugli appalti pubblici: sfida e riforma, Cambridge/New York, Cambridge University Press, 2011.
[Ii] La protezione del capitale nazionale nel settore delle grandi opere è stata garantita dal Decreto n. 64.345, del 10 aprile 1969, che stabilisce che lo Stato può appaltare solo per i lavori pubblici persone giuridiche costituite nel paese, con sede e giurisdizione in Brasile, con controllo azionario appartenenti a brasiliani nativi o naturalizzati residenti nel Paese e che abbiano almeno la metà del proprio personale tecnico composto da brasiliani nativi o naturalizzati.
[Iii] Wilson SUZIGAN & Annibal V. VILLELA, Politica industriale in Brasile, Campinas, Istituto di Economia presso UNICAMP, 1997, pp. 15-30.
[Iv] Eros Roberto GRAU, L'ordine economico nella costituzione del 1988 (interpretazione e critica), 12a ed., San Paolo, Malheiros, 2007, pp. 263 e 268-276; Eros Roberto GRAU, “Concetto di impresa brasiliana con capitale nazionale e incentivi fiscali¾ Abrogazione dell'art. 171 della Costituzione¾ Interpretazione della Costituzione”, Rivista trimestrale di diritto pubblico nº 13, San Paolo, 1996, pp. 88-94 e Celso Antônio BANDEIRA DE MELLO, “Bidding Preferences for Goods and Services made in Brazil and for Brazil Companies with National Capital”, Forum per le assunzioni e la gestione pubblica nº 13, Belo Horizonte, gennaio 2003, pp. 1539-1543.
[V] Cfr. John LINARELLI, “The Limited Case f[5]or Consentiting SME Procurement Preferences in the Agreement on Government Procurement” in Sue ARROWSMITH e Robert D. ANDERSON (a cura di), Il regime dell'OMC sugli appalti pubblici: sfida e riforma, Cambridge/New York, Cambridge University Press, 2011, pp. 444-458.
[Vi] Ddl n. 4.162, del 2019, approvato dalla Camera dei Deputati e trasmesso al Senato Federale.
[Vii] Oggi sono in corso di elaborazione diversi progetti di legge che consentono l'acquisizione di terreni da parte di stranieri. Tra questi progetti, il più avanzato al Congresso Nazionale è il disegno di legge n. 2.963, del 2019.
[Viii] https://www.diariodocentrodomundo.com.br/o-novo-ministro-do-stf-defende-a-reserva-de-mercado-da-midia/
http://www.luisrobertobarroso.com.br/wp-content/uploads/2011/09/De-onde-vem-a-bola_Globo-26set2011.pdf
[Ix] https://www.migalhas.com.br/Quentes/17,MI165724,101048-Juristas+opinam+sobre+atuacao+de+escritorios+estrangeiros+no+Brasil
