da EDUARDO COSTA PINTO*
Oggi viviamo in un momento storico in cui lo Stato brasiliano è l'espressione diretta degli interessi di imprenditori nazionali ed esteri
La riduzione del ruolo dello Stato brasiliano nell'economia, attraverso la vendita di beni pubblici e la privatizzazione delle sue aziende, è stata annunciata dal governo Bolsonaro come la via verso il nirvana per la crescita economica e lo sviluppo sociale. Dall'inizio di questo governo fino a febbraio 2020, sono già state vendute attività per un valore di 134,9 miliardi di reais.
Di questo totale, solo Petrobras è stata responsabile di R $ 70,3 miliardi a causa della privatizzazione delle sue società controllate (BR Distribuidora, TAG, Liquigás, Belém Bioenergia, tra le altre) e della vendita di giacimenti di produzione di petrolio e gas (Enchova e Pampo; Tartaruga Verde , Pargo, tra gli altri).
Il governo Bolsonaro intende andare molto oltre nel processo di privatizzazione con la vendita di Correios, Eletrobras e filiali di Caixa, Banco do Brasil e Petrobras, che intende vendere otto delle sue raffinerie (RNEST, RLAM, REPAR, REFAP, REGAP, REMAN , LUBNOR e SIX), circa il 50% del proprio parco raffinazione.
Per il team economico del governo Bolsonaro, così come per la maggior parte degli economisti delle società di brokeraggio e delle grandi banche, la vendita di beni statali aumenterebbe la concorrenza di mercato, attirerebbe investimenti privati, ridurrebbe il debito pubblico ed eliminerebbe la corruzione. Tutto ciò presumibilmente aumenterebbe l'efficienza economica fornendo ai consumatori prodotti e servizi di migliore qualità a prezzi inferiori.
Questa tesi difesa oggi dal governo Bolsonaro è la stessa adottata negli anni '1980 e '1990, nei paesi centrali e in Brasile, per giustificare la riduzione del ruolo dello Stato nell'attività economica. Quel periodo è stato segnato dal trionfalismo dell'ideologia e delle pratiche neoliberiste. Si presumeva che lo Stato sarebbe stato per definizione inefficiente nei confronti del mercato, per quanto riguarda il ruolo di progettista e produttore. Con ciò, lo Stato dovrebbe assumere il ruolo di regolatore dell'attività economica privata (Stato regolatore), cercando di creare mercati competitivi e stimolare e introdurre la concorrenza.
Il programma di privatizzazione nel Regno Unito negli anni '1980 e '1990, guidato dal primo ministro Margaret Thatcher, è stato il caso paradigmatico, che è servito da modello per diversi paesi. Comprese le privatizzazioni brasiliane degli anni '1990 (delle telecomunicazioni, delle miniere, dell'acciaio, ecc.) e la creazione di agenzie di regolamentazione, come: l'Agenzia Nazionale per l'Energia Elettrica (Aneel), nel 1996; l'Agenzia nazionale delle telecomunicazioni (Anatel), nel 1997; e l'Agenzia nazionale del petrolio, del gas naturale e dei biocarburanti (ANP), dal 1998.
L'ondata di mercato, in linea con il “Washington Consensus”, come affermano Jean Hansen e Jacques Perceboais nel libro Transizioni elettriche del 2017, ha spazzato via il precedente paradigma basato su (1) il ruolo diretto dello Stato (produttore e progettista) e (2) la necessità di integrazione verticale, sotto controllo statale, in settori economici caratterizzati da monopolio naturale e/o dalla produzione di beni che rivestono un ruolo strategico (energia elettrica, produzione e distribuzione di petrolio e suoi derivati, ecc.).
Con il primato del mercato, la questione centrale dello Stato si è spostata sulla regolamentazione, che dovrebbe essere temporanea, in quanto il regolatore creerebbe le condizioni per il fiorire di un mercato concorrenziale, come afferma Stevan Thomas in un articolo intitolato “Una prospettiva sulla the rise and fall of the energy regulator in Britain”, pubblicato nel 2016. In questo articolo analizza i limiti della regolamentazione britannica rispetto agli obiettivi inizialmente proposti.
A prescindere da ogni evidenza empirica circa la maggiore efficienza economica del mercato nei confronti dello Stato, sono stati adottati programmi di privatizzazione. La questione della sicurezza energetica doveva essere risolta dal mercato. E i consumatori sarebbero autorizzati a scegliere i loro fornitori a un prezzo più conveniente. Alcuni potrebbero persino credere che in passato, a causa del annus mirabilis 1989 e l'idea della “fine della storia”. Ma siccome la storia non ha fine, infatti, questa retorica è stata utilizzata per avanzare nella riduzione dello Stato per questioni ideologiche e, soprattutto, per creare spazi di accumulazione per il settore privato.
Dopo più di trent'anni di questo dibattito e dell'impatto delle privatizzazioni, non è più possibile credere che le privatizzazioni e l'azione dei regolatori forniranno prezzi più bassi. Né tanto meno che nell'attuale contesto di transizione energetica, segnato da incertezze (tecnologiche, di costo, di finanziamento, ecc.), lo Stato regolatore sarebbe in grado di indirizzare il mercato verso la via della transizione. L'articolo di Stevan Thomas e il libro di Jean Hansen e Jacques Perceboais lo rendono molto evidente, mostrando anche che le agenzie di regolamentazione nel Regno Unito e in Francia hanno perso spazio per un'azione più diretta dello Stato, attraverso politiche discrezionali.
Se anche nel Regno Unito, culla delle pratiche neoliberiste, delle privatizzazioni e della regolamentazione hanno perso legittimità a causa della loro scarsa efficacia, quale sarebbe il motivo che ha portato il governo Bolsonaro e gli economisti di mercato brasiliani a continuare a difendere la stessa retorica di quarant'anni fa? ?
Prendiamo il caso della cessione delle raffinerie di Petrobras. Il discorso è che queste privatizzazioni (i) aumenterebbero la concorrenza/concorrenza nel mercato dei carburanti, in quanto consentirebbero l'ingresso di nuovi agenti nella raffinazione; (ii) espandere gli investimenti; e (iii) fornirebbe ai consumatori un calo dei prezzi dei prodotti petroliferi.
Gli organismi di regolazione (ANP e Cade, Consiglio di amministrazione della difesa economica), nonché il Ministero delle miniere e dell'energia (MME), partono dall'idea che una minore concentrazione della struttura del mercato nazionale della raffinazione comporterà necessariamente una riduzione dei prezzi, con sulla base di studi empirici del mercato statunitense dei derivati,.
Recente studio sul mercato europeo della raffinazione, ha concluso che “dividere l'industria in attori più piccoli per incoraggiare una maggiore concorrenza può portare a prezzi più alti per i consumatori”, poiché le grandi aziende possono essere più efficienti di quelle piccole grazie alle economie di scala dell'industria della raffinazione.
Inoltre, è necessario tener conto delle specificità della struttura del mercato della raffinazione brasiliano, dato che le raffinerie (e le infrastrutture logistiche) di Petrobras sono state localizzate con l'obiettivo di minimizzare il costo dell'investimento, evitando spese ridondanti. Di conseguenza, la maggior parte dei mercati rilevanti delle raffinerie sono regionali e, sì, possono essere considerati un monopolio naturale. Ciò è stato evidenziato in uno studio coordinato da PUC-Rio (dal titolo Competitività nel mercato della benzina e del gasolio in Brasile: una nuova era?) che ha evidenziato l'elevata probabilità di stabilire un monopolio regionale da parte delle raffinerie privatizzate.
In questo senso, queste raffinerie privatizzate tenderanno a stabilire prezzi di monopolio. Di conseguenza, i prezzi per il consumatore finale tendono ad aumentare. Per contenere questo, l'ANP avrebbe dovuto stabilire chiari quadri normativi. Tuttavia, il regolatore non ha la minima idea degli effetti della privatizzazione delle raffinerie sui prezzi al consumo e sul coordinamento dell'offerta.
Lo testimonia questo discorso, pubblicato il 24 giugno sul valore, dal vice sovrintendente dell'Ispezione degli approvvigionamenti presso l'ANP, Patrícia Huguenin Baran: “L'intero quadro normativo è stato costruito su una struttura in cui Petrobras aveva un ruolo predominante. Ora quello che abbiamo è la sfida di un nuovo scenario che rompa questa struttura”. Segue: “Quindi, la struttura è data, ma il contesto è diverso. È davvero un po' pignolo. Vuoi arrivare a un punto, ma non hai ancora fatto il percorso”.
Questo è un esempio di ciò che sta accadendo nel settore del petrolio e del gas, ma può essere generalizzato ad altri settori, come quello elettrico (proposta di privatizzazione di Eletrobras). Non c'è discussione sugli impatti economici e sociali delle privatizzazioni, nemmeno un tentativo da parte delle autorità di regolamentazione di costruire quadri normativi per creare mercati competitivi, come avvenne negli anni '1990.
Il mercato risolve tutto (prezzi bassi, qualità, sicurezza dell'approvvigionamento, investimenti), non ha nemmeno bisogno di regolamentazione! Questa, infatti, è la retorica corrente che legittima un processo di privatizzazione associato alla generazione di nuovi spazi per l'espansione del capitale privato nazionale e internazionale. Un vero e proprio bottino in cui si sperperano beni pubblici con l'obiettivo di aumentare la redditività delle società finanziarie e non finanziarie nel breve periodo, senza che ciò fornisca maggiore benessere a consumatori e cittadini.
Oggi viviamo in un momento storico in cui lo Stato brasiliano è l'espressione diretta degli interessi di imprenditori nazionali ed esteri. Pubblico e privato si sono fusi nel peggior modo possibile, in cui gli interessi delle lobby imprenditoriali dominano l'intera scena politica e statale. Questa è corruzione strutturale.
*Eduardo Costa Pinto È professore presso l'Institute of Economics dell'UFRJ.
Originariamente pubblicato sul giornale Il diplomatico di Le Mondeiche [https://diplomatique.org.br/privatizacoes-das-refinarias-regulacao-e-estado-a-tragedia-brasileira/
note:
[1] Caded, Nota Tecnica n. 37/2018/DEE/CADE sul settore Carburanti 2018.
[2] ZIRGULIS, A. & PETRUCIONIS, L. & HUETTINGER, M. L'impatto del potere di mercato delle raffinerie di petrolio sui prezzi al dettaglio dei carburanti nell'Unione europea. economica Vol. 95(3), 2016.
