da MARCO ORIONE*
Affrontare la questione è fondamentale, poiché comporta un cambiamento della struttura dello Stato brasiliano, che è in corso da tempo.
“Lo sguardo che trattiene è sciolto / Lo sguardo che lascia andare è intrappolato”
Recentemente, nel pieno della pandemia di Covid-19, il governo di Jair Messias Bolsonaro ha inviato al Congresso la Proposta di Emendamento Costituzionale n.o. 32. Si tratta di una proposta di riforma della pubblica amministrazione. Affrontare il tema è fondamentale, poiché comporta la modifica, già in atto da tempo, della struttura dello Stato brasiliano.
Prima di affrontare l'argomento, però, sono indispensabili alcune osservazioni preliminari.
Se da Marx possiamo capire che la dinamica del capitale è costituita dalla raccolta dei beni, con il giurista russo Evgeni Pachukanis comprendiamo, più a fondo, la lettura marxiana che quelli non vanno da soli al mercato, essendo indispensabili, per questo, i soggetti di diritto. Così, se nel modo di produzione capitalistico abbiamo la sovradeterminazione della forma merce, nel rapporto dialettico tra produzione e circolazione, questa non si materializza nella materialità senza soggettività giuridica. Sia per la produzione che per la circolazione, ciò che sostiene il capitalismo è una serie di rapporti contrattuali (non nel senso meramente giuridico del termine, ma anche in questo) svolti a carattere matriciale: la compravendita di forza lavoro – che viene elaborata da soggetti liberi, uguali e proprietari. Molto è già stato detto su questo da Pachukanis. Infine, materia di diritto e ideologia giuridica sono i substrati di questa forma giuridica o contrattuale.
D'altra parte, come una delle derivazioni più immediate della dialettica prodotta dalla forma merce-giuridica (contrattuale), abbiamo la forma-stato. Se, in generale, lo Stato ci viene presentato come portatore dell'interesse pubblico, Pachukanis dimostra che questa è solo la sua apparenza. Lo stato emerge come neutrale, poiché non ci sarebbe possibilità di violenza diretta contro il produttore di merci. Se in altri modi di produzione ciò è stato possibile, nel capitalismo la coercizione diventerà economica e lo Stato giocherà un ruolo fondamentale in questa transizione, poiché sarà detentore del monopolio della violenza autorizzato dalla sua “legittimità”. Qui, l'apparenza del pubblico e la sua distanza dal privato è fondamentale per il capitalismo. L'equazione diritto pubblico/diritto privato è l'espressione di questa ipotesi in campo giuridico, estendendo i suoi tentacoli sulle sfere del sapere sociale. Ciò che alla fine è nascosto è la violenza nella produzione e nella circolazione. Concepito come mediatore per l'acquisto e la vendita della forza lavoro, lo Stato assume un ruolo fondamentale per l'esistenza del modo di produzione capitalistico. Si possono fare esempi di lacune. Quando, con sentenza, viene riconosciuta l'illegittimità dello sciopero nel settore dei trasporti, imponendo limiti al libero transito dei veicoli nelle ore di punta, ciò che viene promosso è la circolazione della forza lavoro, con il pretesto che l'interesse pubblico incarnato il diritto di andare e venire sarà raggiunto. Quando lo Stato costruisce strade, innalza ospedali e scuole, la logica è la stessa. L'apparenza è la promozione dell'interesse pubblico, il suo rapporto con l'essenza indica che si tratta proprio della libera circolazione della forza lavoro.
Per svolgere questo compito, che racchiude in sé l'ideologia del contratto concluso (ideologia unica, come ricordava Louis Althusser, che ci sfida quotidianamente all'alienazione della forza lavoro), lo Stato dispone di apparati repressivi (la polizia, l'esercito e così via). Pertanto, questa attrezzatura è fondamentale per l'ideologia che consente la riproduzione del contratto di cui sopra.
Senza comprendere questi presupposti, non sarebbe possibile avanzare all'analisi della riforma statale esistente alla base della Proposta di modifica costituzionale n. 32.
Man mano che la forma contrattuale (o legale) si adatta ai cambiamenti del modo di produzione capitalistico, c'è un costante ridimensionamento del rapporto tra pubblico e privato. Lo stesso vale per l'apparato statale. Due situazioni si sono dimostrate storicamente importanti per questa relazione: 1) mentre la lotta di classe si intensifica, il capitalismo utilizza strategicamente la distanza tra le due dimensioni; al contrario, con la minore intensità della lotta di classe, c'è un avvicinamento tra l'uno e l'altro (rendendo ancora più difficile discernere dove inizia il pubblico e in che momento si parla del privato) e 2) in una fase iniziale di capitalismo, è stato fondamentale un maggior distanziamento delle dinamiche di strutturazione del pubblico e del privato, integrando un insieme di misure di rigida organizzazione della compravendita della forza lavoro; attualmente l'approssimazione delle dinamiche di strutturazione pubblica e privata si inserisce in un insieme integrato riguardante l'organizzazione flessibile della compravendita della forza lavoro. Così, se nel fordismo, ad esempio, c'era un senso di distanza anche dalle tecniche di gestione del settore pubblico, dal toyotismo, fa parte della logica strutturante che le dinamiche dell'amministrazione del settore privato si integrino nel settore pubblico (ad esempio, la trasferimento al settore pubblico di postulati quali l'efficienza e l'importazione di tecniche gestionali tipiche delle imprese nel mercato degli enti statali).
Per comprendere la proposta di riforma amministrativa portata al Congresso dall'attuale governo, occorre capire esattamente che siamo nei secondi istanti della tavola precedente: a) ravvicinamento di pubblico e privato per minore intensità della lotta di classe; b) diminuzione del divario tra tecniche amministrative del settore pubblico e privato in un momento di organizzazione flessibile della compravendita della forza lavoro.
Consideriamo ora la Proposta di modifica costituzionale n. 32, sulla base di tutte le premesse sopra esposte.
Attualmente, la costituzione afferma che “la pubblica amministrazione diretta e indiretta di qualunque delle Potenze dell'Unione, degli Stati, del Distretto Federale e dei Comuni obbedisce ai principi di legalità, impersonalità, moralità, pubblicità ed efficienza” (art. 37 , “caput”). Va notato che il testo originale non parlava di principio di efficienza. Inserito dall'Emendamento Costituzionale del 1998 (n. 19), indicava già una tendenza riferita a quanto sopra accennato di uno stato basato su dinamiche di mercato. Se dalla logica classica del liberalismo, legalità e impersonalità sono principi che hanno governato lo stato liberale nella sua nascita e si protraggono fino ai giorni nostri, l'efficienza come principio di performance della pubblica amministrazione è l'ammissione inequivocabile dell'agenda privata da parte del settore pubblico - indicando proprio l'assenza di ogni distinzione tra le due sfere, che, in fondo, concorrono alla pienezza della nozione privata di proprietà. Se ciò avveniva già prima dell'attuale governo, indicando il trasferimento delle dinamiche di strutturazione dalla sfera privata a quella pubblica, il fenomeno si intensifica con la Proposta di riforma n. 32. Lì, oltre all'efficienza, i postulati dell'innovazione e del buon governo pubblico governano ora le prestazioni della nostra amministrazione. Concludendo il carattere privato della dinamica unitaria con il pubblico, emergono i principi di unità e di coordinamento. In sintesi, questi ultimi due costituirebbero la previsione di un'azione unitaria del pubblico con il privato, seppur sotto coordinamento statale - ma non molto intensa come si evince dalle disposizioni relative ai contratti da sottoscrivere da parte degli enti del potere pubblico dai vari ambiti (art. 37-A della Proposta di Modifica n. 32). In un capitalismo sempre più in espansione, c'è un'organizzazione più flessibile della compravendita della forza lavoro – in linea con un progetto intensificato con le riforme del lavoro che si stanno realizzando in particolare (ma non solo, come era nell'agenda di precedenti governi) dal Governo Temer e la riforma delle pensioni dello stesso Governo Bolsonaro (Emendamento Costituzionale n. 103/19) -, la proposta di Emendamento Costituzionale n. 32 del 2020 nasce sotto il segno della totale promiscuità tra pubblico e privato, rivelando che, in sostanza, tale distinzione non sussiste laddove prevale la forma contrattuale (o giuridica).
In generale, infatti, è chiaro che la proposta del governo Bolsonaro, più che una riforma dell'intera dinamica di connessione tra pubblico e privato, che già operava attraverso successive precedenti riforme, mira proprio alla finalizzazione decostruzione dei servizi pubblici basata su un profondo cambiamento delle condizioni di lavoro dei dipendenti pubblici. Si tratta, quindi, molto di più di una riforma dell'amministrazione basata sulla decostruzione del concetto che avevamo, fino ad ora, del lavoratore che fornisce servizi per la sfera amministrativa. Da lavoratore stabile in una struttura fatta per servizi erogati con continuità e con l'esclusiva partecipazione dello Stato, nella maggior parte delle ipotesi, si passa a colui che sarà sottoposto all'instabilità tipica del settore privato (settore che diventa, sempre più, un “socio”, un “collaboratore”, divenendo quasi socio maggioritario delle opere relative a servizi prima di natura prettamente statale). Non sorprende che questa riforma dei servizi pubblici, già in corso da tempo, comporti inevitabilmente cambiamenti nelle condizioni di lavoro dei dipendenti pubblici. Vediamo come questo è stato elaborato, rivelando che proprio nel momento in cui la lotta di classe è più smorzata è il momento propizio per cambiamenti più specifici e diretti nelle condizioni di vita dei lavoratori nella sfera pubblica.
La logica che permea tutto ciò è che, decostruendo il servizio come essenzialmente pubblico, vi è il correlativo inutile bisogno di un dipendente tradizionalmente pubblico, con garanzie quali stabilità e retribuzioni di varia natura. Di fronte a questa situazione, porta alla trincea di chi è privo di tutele legali, analogamente a quanto accade ai lavoratori del settore privato, dipendenti pubblici, con i quali, anche indeboliti, non avrebbero la stessa attuale capacità di mobilitazione. Qui la lotta per la difesa dei diritti non va mai vista nella prospettiva della conservazione dello Stato liberale, ma solo nella prospettiva della dimensione delle garanzie minime di mobilitazione (non è facile, ad esempio, per un lavoratore senza stabilità lavorativa, di fare uno sciopero, per il timore di perdere il lavoro (qualcosa che già accade nel privato verrebbe trasposto nella sfera pubblica).
Non c'è modo di nascondersi dal fatto che la segmentazione della classe operaia avviene già quando si parla di lavoratori e lavoratrici del settore pubblico rispetto a quelli del settore privato. Tuttavia, ora più che mai, la divisione promossa all'interno della classe operaia, potente arma della borghesia nel corso del processo storico, comincia ad abitare più intensamente la sfera pubblica. Se questo già avveniva nelle precedenti riforme del governo (come nel caso dell'emendamento 41 del 2003, che ora contiene la previsione di pensioni integrative per i dipendenti pubblici), con l'attuale previsto emendamento, ora avremmo lavoratori pubblici con contratto a tempo indeterminato rispetto a quelli a tempo determinato (art. 37, co. 8°, capo IV, e 39-A, capo II, e suo 2° comma.), nonché i primi sarebbero divisi in quelli investiti in cariche tipiche dello Stato ( art. 37 II-B) e coloro che non lo sono (art. 37 II-A).
Parliamo un po' di più dell'ultima segmentazione.
Una strana figura è quella di un dipendente pubblico in posizione tipica dello Stato, che, ai sensi dell'art. 39-A, al suo 2° comma, sarà definito da Legge complementare (con un quorum molto meno qualificato di quello richiesto per una modifica costituzionale e, quindi, meno oggetto di contestazione politica). È certo che la definizione risponderà a una nuova realtà, in quanto, con lo smantellamento dei servizi pubblici di esclusiva competenza statale, i dipendenti pubblici con attività tipiche si ritroveranno raggruppati in casi sempre più rari. Forse coloro che sono fondamentali sopravvivranno qui in questa veste solo affinché lo stesso Stato di diritto non cessi di esistere (e questi, in generale, sono coloro che provengono da carriere molto specifiche, come quella legale o diplomatica, per esempio). Ma, qualunque sia la soluzione, l'ipotesi si rifà a tutto ciò di cui si è parlato prima, in quanto l'esercizio di specifiche attività statali è cosa sempre meno abituale e queste saranno le poche che avranno prerogative quali la tutela della stabilità (art. 41). Il server, in quantità maggiore, che non si trova in questa condizione, non ha la stessa garanzia. Certamente, questo lavoratore precario sarà portato alla precarietà, con la possibilità “compensativa” di accumulare indistintamente altri incarichi pubblici, come si evince dall'art. 39, comma XVI-B (poiché il divieto di cumulo degli incarichi, attualmente restrittivo per tutti i dipendenti pubblici, non lo sarà più per coloro che non rientrano nelle carriere tipiche statali, che si evince dall'art. 39, comma XVI e XVI-A). Si sta costruendo, infine, la figura di un funzionario pubblico dei "fighetti"... compresi i "fighetti" in vari ambiti dello stesso Stato. La stessa organizzazione flessibile prevista per la sfera privata si sta progettando per il settore pubblico. O meglio, le due tipologie di lavoratori che si sottopongono alla stessa dinamica dell'organizzazione flessibile della compravendita della forza lavoro – che va considerata più che una dimensione dell'atto stesso di alienazione del lavoro, riferendosi all'intera struttura che favorisce la riproduzione di questa dinamica contrattuale. Infine, il massimo della sussunzione reale del lavoro al capitale, che in un altro articolo chiameremo sussunzione iperreale.
Altro tema da evidenziare, in questo contesto, è la possibilità di assumere lavoratori a tempo determinato (cosa che il Governo Bolsonaro aveva già realizzato con l'Emendamento Costituzionale n. 106/20). Sebbene le ipotesi di vincolo a tempo determinato siano espressamente previste nel testo costituzionale, va rilevato che si tratta di una disposizione che rafforza anche la tesi della precarietà della condizione dei lavoratori pubblici e della stessa Amministrazione. La sua potenzialità distruttiva è rivelata dalla stessa apertura dei termini che definiscono le ipotesi, autorizzando un'ampia discrezionalità dell'amministratore, come si evince dall'art. 39-A, par. 2°, punti da I a III (che copre situazioni come attività e procedure su richiesta, per esempio). La verità è che siamo di fronte ad un tipo di assunzione precaria, che colpisce, con questa precarietà, non solo i dipendenti pubblici, ma il servizio stesso prestato. A ciò si aggiunge l'espandersi delle situazioni di esternalizzazione nel servizio pubblico, con il supporto della giurisprudenza, tendente alla propensione alla sua generalizzazione anche lì per le attività core (fenomeno simile a quanto avvenuto nel settore privato). In altre parole, le modalità precarie di contrattazione del settore privato prenderanno sempre più il sopravvento sulle attività pubbliche. Con ciò si completa il ciclo che prima denunciavamo: l'approssimazione, in entrambi gli ambiti, delle dinamiche di organizzazione flessibile della compravendita della forza lavoro. Anche qui la linea di demarcazione tra diritto pubblico e diritto privato tende a scomparire, poiché tutto, alla fine, si rivela come difesa della proprietà privata. La cosa più impressionante è che in questa conformazione dell'ideologia legale (o contrattuale) non è più nemmeno necessario ricorrere alla figura della neutralità dello Stato, poiché l'immaginario popolare (intendendo quello dei lavoratori e delle lavoratrici, con forza nella realtà, nella materialità, e non solo come coscienza) inizia ad incorporare il “discorso” della necessità di uno Stato soggetto agli assalti corporativi. Il concetto stesso di stato neutrale, che rende possibile la coercizione economica, sta assumendo una nuova forma.
E qui possiamo concludere proprio con un dato fondamentale di questa ideologia legale (o contrattuale), posto nella Proposta di Emendamento Costituzionale 32, che è l'apertura alla reale possibilità di un'intensificazione della militarizzazione degli apparati statali brasiliani. Non si tratta dei suoi apparati repressivi, ma ideologici, che rendono perfettamente possibile l'utilizzo della nozione althusseriana allargata di Stato, raggiungendo anche settori della società civile. Tutto questo deve essere visto dalla prospettiva ideologica che siamo sfidati, nel capitalismo, alla costante riproduzione della pratica della compravendita di forza lavoro.
Questo dato preoccupante si rivela in almeno due dispositivi che si intende introdurre nel testo costituzionale.
Nella prima si apre la possibilità per i militari chiamati a svolgere funzioni nel pubblico impiego civile di mantenere il legame con le forze armate, anche se sospeso per due anni. Solo dopo sarebbe passato alla riserva. Si veda in proposito la formulazione dell'art. 142, capo III, della Proposta di Modifica Costituzionale n. 32. Questa disposizione è fondamentale per la composizione di un governo con premesse di militarizzazione degli apparati statali, nei gradi più diversi (ma soprattutto in quelli inferiori). Mantenuto intatto per un certo periodo, il rapporto con il servizio pubblico militare agevolerà un costante spostamento del personale militare verso incarichi pubblici civili, salvaguardando la possibilità di ritornare agli incarichi precedenti. Inoltre, esiste una sorta di garanzia per i militari che non perderanno, se l'esperienza non andrà a buon fine, il vincolo relativo alle loro funzioni originarie. Garanzia per i militari, che più che personale, significa conservazione della logica militare nel consolidamento degli apparati statali.
Nella seconda (art. 142, co. 4°, del PEC 32), si apre la possibilità esplicita che i militari possano cumulare le loro funzioni con quelle della sfera pubblica o privata dell'insegnamento e della sanità. Qui si deve pensare alla nozione di Stato in senso althusseriano ampio, in cui gli apparati ideologici non si limitano al mero spazio pubblico, ma raggiungono anche il settore privato – una teoria che parte dalla percezione marxiana delle ragioni ideologiche di compartimentare la società civile e lo Stato. È nella scuola, come diceva Althusser, che avverrà la diffusione della conoscenza delle tecniche di compravendita della forza lavoro, costituendo lo spazio fondamentale per la riproduzione di questa modalità contrattuale come dato costitutivo del modo di produzione capitalistico. L'infestazione militare di scuole e università, pubbliche e private, sarebbe certamente ciò che più piacerebbe a questo governo. Propagandando ideali positivisti, queste persone contribuirebbero a concludere la battaglia contro l'“ideologia di sinistra” che “infesta e contamina” l'insegnamento, soprattutto quello superiore. Qui, finalmente, si realizzerebbe la pretesa di una “scuola senza partito, senza ideologia”, poiché insegnare la compravendita della forza lavoro e il mantenimento di questo tipo di ordine non è, per questo governo, ideologia, ma data la natura del mondo in cui viviamo.
Infine, dopo questa incipiente lettura della proposta di riforma amministrativa del governo Bolsonaro, rimane un monito: se, con Dorival Caymmi, apprendiamo che “lo sguardo che trattiene è sciolto, lo sguardo che lascia andare è intrappolato”, ha anche appreso la lezione che quello sguardo che ammira, che si stupisce, insomma “lo sguardo che fa paura è morto”, essendo però che lo “sguardo che avverte è acceso”.
*Marco Orione è professore presso la Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di San Paolo (USP).
Riferimenti
ALTHUSSER, Luigi. Apparati ideologici di Stato: cenni sugli apparati ideologici di Stato. Trans. Walter José Evangelista e Maria Laura Viveiros de Castro. Rio de Janeiro: ed. Graal, 1985.
MARX, Carlo. Capitale: critica dell'economia politica. Libro IVII. Trans. Reginaldo Sant'Anna. Rio de Janeiro: Civiltà brasiliana, 2008.
ORIONE, Marco. “La politica del governo di preservare l'occupazione e il reddito in tempi di coronavirus: prospettive per il soggetto del diritto”, 2020. Sito web A Terra é Round, San Paolo, 15 maggio 2020. Disponibile all'indirizzo
https://dpp.cce.myftpupload.com/o-direito-napandemia/.
PACHUKANIS, Eugenio. La teoria generale del diritto e il marxismo e saggi selezionati (1921-1929). coordinatore Marco Orione. Trans. Luca Simone. San Paolo: Sunderman, 2017.
