da RAFAEL DOS SANTOS PEREIRA*
Riflessioni sulla politica nazionale di valutazione e sulla gestione dell'università
Una tesi è circoscritta in un processo specifico, il suo piano, la sua esecuzione e le caratteristiche testuali della sua presentazione non sempre consentono di sviluppare tutte le riflessioni che la ricerca e le sue risultanze empiriche suggeriscono. Siamo d'accordo che molte di queste riflessioni possono essere punti che non sono collegati con il filo conduttore della ricerca proposta, e possono provocare un effetto che è ben illustrato dall'espressione “perdere il filo”. Tuttavia, la difesa di una tesi e il dialogo con la commissione e il processo di correzione della sua versione finale sono generalmente suscettibili di arricchire queste riflessioni, esponendo alcuni fili che possono essere tirati e aiutano a districare un po' di più la matassa della realtà. cercare di capire.
Finora abbiamo percorso un lungo cammino guidati dalla domanda che sintetizza il problema della nostra ricerca, volta a comprendere la finalità della politica nazionale per la valutazione dell'istruzione superiore, la cui attuale espressione è il Sistema nazionale per la valutazione dell'istruzione superiore, SINAES. Nel nostro cammino l'università è stata il luogo, il soggetto e il campo di ricerca. Il management universitario ha fatto da sfondo quando abbiamo studiato i documenti di sintesi dei processi di progettazione – Piano di Sviluppo Istituzionale (PDI) – e valutazione – Relazione della Commissione Own Evaluation (RCPA) – delle università campione (UFF, UnB, UFPA, UFBA e UTFPR ). Questa triangolazione è stata sempre presente nel nostro percorso durante la ricerca, tanto che le riflessioni che abbiamo fatto, con l'obiettivo di valutare la politica di valutazione nazionale, ci hanno portato a riflettere anche sulla gestione dell'università e sull'università stessa.
Le nostre riflessioni sulla politica nazionale di valutazione e sulla gestione dell'università ci hanno portato a comprendere il modello universitario che emerge, o meglio, che si consolida “alla base dell'istituzione”. Tale modello è guidato da una serie di politiche che sono sia indotte che convalidate attraverso la politica di valutazione nazionale. Questo modello universitario, che Marilena Chauí (2003, 1999) e Michel Freitag (1996) hanno chiamato università operativa, chiamiamo, sulla base di queste riflessioni, in conclusione, “università efficiente”.
Si capisce che c'è stata una sorta di evoluzione del concetto di università operativa, descritto in un contesto di contestazione, ancora con una certa ampiezza, per il concetto di “università efficiente”. Quest'ultimo è l'espressione di un contesto di egemonia del managerialismo e del New Public Management, la cui organizzazione universitaria [e non un'istituzione universitaria] che prima era da costruire e contestare, è ora praticamente definita, almeno nell'ambito della sintesi ufficiale documenti, che sono rappresentazioni del pensiero e della pratica egemonica nelle università.
Pur dovendo relativizzare le riflessioni e le ipotesi per non cadere nell'ingenuità delle correlazioni generaliste, bisogna anche considerare che esiste una notevole unità tra le pratiche amministrative delle istituzioni educative federali. Tale unità si verifica data la natura sistemica e centralizzata della legislazione brasiliana sull'istruzione superiore, nonché l'organizzazione delle università federali in una rete di gestione collegata e mobilitata dall'Associazione nazionale dei direttori delle istituzioni educative federali (Anfides). Pertanto, i risultati della ricerca che sostengono questo libro e le riflessioni di questo saggio conclusivo, sebbene non possano e non debbano essere generalizzati, non devono essere considerati isolatamente, pena la caduta nella stessa ingenuità delle correlazioni generaliste.
In questo saggio, a conclusione di questo libro, sosteniamo che un modello universitario è in una fase avanzata di consolidamento in Brasile e ha raggiunto l'egemonia nella gestione universitaria, guidato dalla politica di valutazione nazionale. La conseguenza di questa egemonia è quella che chiamiamo Università Efficiente. Non è nostra intenzione descrivere un modello, come già fatto in questo libro quando ci occupiamo della nuova gestione pubblica. L'obiettivo è stabilire le connessioni che lo identificano, spingendo la lettura dell'università oltre la comprensione conformata, in cui le cose sono come sono. Per noi le cose sono come sono perché sono state costruite, e allo stesso modo, o in altri modi, potrebbero essere decostruite e/o ricostruite.
Consideriamo, ad esempio, la seguente domanda: qualcuno potrebbe essere contrario a una gestione efficiente dell'università, della scuola pubblica o di qualsiasi altro ente pubblico? La risposta è intuitiva: no! Del resto l'efficienza è un principio della pubblica amministrazione, previsto dall'articolo 37 della costituzione federale e come tale ha un valore intrinseco, non solo come legge, ma come principio della massima legge brasiliana. È un simbolo molto forte e apparentemente indiscutibile. Tuttavia, dopo il percorso intrapreso nella ricerca che ha sostenuto la nostra tesi di dottorato e sostiene questo libro, adempiremo al ruolo di mettere in discussione questo indiscutibile.
La prima questione riguarda l'aspetto simbolico-giuridico, suffragato dal fatto che l'efficienza è un principio costituzionale. Intendiamo relativizzare e storicizzare questa forza per non correre il rischio di assumere una posizione ingenua, prestando tutta la forza simbolica della costituzione cittadina a questo principio, che è un “valore” gestionale, come abbiamo visto lungo tutto il libro, in particolare nel capitolo 2, quando abbiamo avuto una discussione sul New Public Management.
L'articolo 37 della costituzione della repubblica federativa del Brasile emanata nel 1989 riguarda l'amministrazione pubblica diretta e indiretta, i tre poteri in ogni entità federata. Comprende il potere esecutivo, legislativo e giudiziario dell'Unione e degli Stati e gli organi esecutivo e legislativo dei Comuni, nonché le aziende pubbliche, le fondazioni e le autarchie. Le sue voci, paragrafi e paragrafi trattano vari aspetti relativi alla pubblica amministrazione, ma è proprio nel suo caput che configurano i principi di legalità, impersonalità, moralità, pubblicità ed efficienza.
Originariamente nell'articolo 37 non si configurava il principio di efficienza, che è stato inserito nella costituzione attraverso l'approvazione dell'Emendamento Costituzionale nº 19, del 04 giugno 1998, cioè 10 anni dopo la sua approvazione, già sotto gli influssi della Riforma dell'Apparato di Stato, dal 1995. Questo è importante sottolinearlo
Le modifiche formali prodotte dalla CE-19/98 hanno interferito nell'ammissione del personale, nella politica retributiva, nella stabilità e nel decentramento delle funzioni degli enti amministrativi. Secondo Bulos (1998), nelle sue prime impressioni sulla riforma amministrativa in questione, “le tecniche di gestione sono state applicate agli emendamenti costituzionali, sulla base del fatto che una tale misura avrebbe migliorato l'efficienza e le prestazioni dei dipendenti pubblici” (p.71).
La seconda domanda che poniamo riguarda l'aspetto concettuale. Da questo punto di vista, sarebbe ingenuo guardare al significato della parola nel dizionario, poiché questa parola rappresenta un concetto legato a una certa concezione e per comprenderla bisogna considerarla all'interno di questa concezione e non dalla sua uso sociale, come di solito accade, essere definito nei dizionari. L'efficienza, nella concezione della pubblica amministrazione gestionale, indica la soluzione di un problema che starebbe nello Stato e nasce dalla crisi del suo apparato, crisi che si caratterizza come fiscale. Pertanto, l'efficienza è un concetto economico e amministrativo che è direttamente correlato alle risorse di bilancio e finanziarie dell'apparato statale.
È importante ricordare che la caratterizzazione della crisi economica, politica e sociale, iniziata negli anni '1970, come crisi fiscale, indica una critica al modello di Social Welfare State, in cui, grosso modo, vi è uno Stato attivo nel economia, promotore di sviluppo, investitore, finanziatore ed esecutore di politiche pubbliche. Per i difensori della pubblica amministrazione manageriale, o nuova gestione pubblica, la causa della crisi è stata proprio questo modello di sviluppo, l'inefficienza dello Stato, sia nel finanziamento che nell'esecuzione delle politiche.
La soluzione proposta per il superamento della crisi fiscale prevede una gestione manageriale efficiente, basata su principi e prassi aziendali. In questo modello, la base della pratica amministrativa avviene mobilitando diversi altri strumenti e concetti che completano il quadro del New Public Management, come il decentramento, la pianificazione strategica, la focalizzazione sui risultati, le prestazioni, il reddito e la valutazione delle prestazioni, quest'ultima essendo la linea principale che garantisce il troppo.
Dal suo aspetto concettuale si percepisce che l'efficienza, nella pubblica amministrazione, riguarda essenzialmente l'utilizzo e l'allocazione delle risorse del fondo pubblico, il che implica necessariamente minori risorse per le politiche sociali e gli investimenti dello Stato, in quanto questi sono stati, grosso modo, la causa della la crisi fiscale. La soluzione proposta, come abbiamo già visto, è la riduzione della presenza dello Stato in più aree e la riduzione della “spesa pubblica”, che genera la virtuale necessità di fare di più e meglio con le poche risorse rimaste.
La terza e ultima questione raggiunge quello che qui chiamiamo l'aspetto ideologico dell'efficienza, in cui essa diventa un valore generale della società, associato a qualcosa di necessariamente buono, al punto da assumere questa parola come sinonimo di “ben fatto”. Il consolidamento di questo aspetto non sarebbe possibile senza l'aiuto dei media, che massificano l'idea alla base del concetto nell'immaginario popolare. Sulla base di questo aspetto, abbiamo potuto articolare gli altri due aspetti e riflettere sulle effettive conseguenze del suo inserimento come principio costitutivo della pubblica amministrazione.
Le pubblicità governative aiutano molto a consolidare l'aspetto ideologico dell'efficienza. A titolo di esempio, possiamo citare la propaganda per il programma di privatizzazione del governo di Fernando Collor de Melo nel 1990. In diverse inserzioni in TV, Stato e pubblica amministrazione in genere, è stata ritratta come un elefante che ha infastidito molte persone, forte , lento, scomodo e anacronistico. Oltre all'inefficienza, associata al modello burocratico, vi sono anche le associazioni dello Stato e del Servizio Pubblico con privilegi, caratteristica principale del modello patrimoniale.
È comune vedere confronti semplicistici e generalizzati tra gli stipendi dei lavoratori del settore privato e dei lavoratori del servizio pubblico, che finiscono per portare a livelli di comprensione dell'efficienza, dopo tutto, questi rapporti includono il sottotesto dell'efficienza in cui il pubblico il servizio fa poco per la popolazione a un costo elevato e il settore privato è più economico e migliore. Anche i confronti tra il rendimento scolastico delle scuole private e delle scuole pubbliche sono comunemente associati al sottotesto dell'efficienza.
Possiamo chiederci se l'obiettivo di una politica pubblica è raggiungere il suo obiettivo in modo assoluto o relativo? O meglio, l'obiettivo di una politica pubblica è fare il meglio possibile con poche risorse o fare il meglio possibile? Possiamo andare un po' oltre: considerando che l'obiettivo di una politica pubblica sociale è la garanzia di un diritto umano, sociale e legale, non sarebbe più opportuno che la società destinasse le risorse necessarie per raggiungere gli obiettivi della politica invece di regolamentare tali risorse? ?
Alla luce di quanto sopra, può anche sembrare inopportuno e che non si comprenda il concetto “corretto” di efficienza, ma queste domande acquistano più senso se si osserva nei documenti analizzati e anche in generale, la diagnosi sociale per l'analisi di la congiuntura fatta per applicare tale concetto. È comune pensare che viviamo in tempi di “risorse scarse” e che la gestione pubblica debba essere innovativa per assolvere alla sua funzione sociale. Lo abbiamo visto in tutti i documenti che abbiamo analizzato nella nostra ricerca di dottorato, documenti che guidano la gestione delle università federali. È necessario mettere in discussione la premessa: “siamo in tempi di risorse scarse”, almeno chiedendoci “scarse per chi?”
Queste domande ci portano ad un atteggiamento critico nei confronti della parola efficienza, quando usata in documenti politici, relazioni e discorsi che hanno per oggetto la pubblica amministrazione e lo Stato. Possiamo anche ipotizzare che l'efficienza possa non essere una linea guida universalmente positiva, oltre alla sua pertinenza quando applicata al servizio pubblico. Del resto, a questo principio costituzionale, così come a tutta la legislazione ea tutte le politiche, è legata una concezione dello Stato, della pubblica amministrazione e, certamente, della società.
Quello che abbiamo potuto osservare durante la nostra ricerca è che fin dagli anni '1970 ci sono state proposte, progetti e programmi per la valutazione dell'istruzione superiore. Queste proposizioni non sono innocenti o "conseguenze naturali" di un processo di modernizzazione, quindi comprendere la politica di valutazione nazionale da una prospettiva storica è essenziale per lo sviluppo di questa discussione. Nel capitolo 1, dimostriamo come la politica nazionale di valutazione si sia consolidata nel tempo in mezzo a controversie sulla concezione dello Stato e dell'istruzione. Nel capitolo 2 presentiamo le intersezioni tra le proposte di riforma per risolvere i problemi della crisi e la valutazione delle politiche e la valutazione dell'istruzione superiore, che hanno indotto la sostituzione dello Stato erogatore allo Stato valutatore.
L'idea di efficienza nella pubblica amministrazione, vale la pena ripeterlo, si innesta nella critica al modello di Stato evolutivo, promotore e finanziatore di politiche, considerate causa della crisi, che sarebbero fiscali. Per questo emerge con forza l'idea di migliorare la performance dello Stato in termini di utilizzo di risorse pubbliche “scarse”. Ed è proprio la valutazione delle politiche, così come la politica di valutazione sistemica dell'istruzione, che garantirà la produzione di informazioni finalizzate alle decisioni dei dirigenti sulle politiche pubbliche e, soprattutto, indurrà la burocrazia statale e la società ad organizzarsi in base a questa logica di efficienza.
La valutazione stabilisce parametri, linee guida, indicatori, indici, giudizi e spesso premi e punizioni, al fine di conformare l'oggetto valutato. Così, l'ipotesi che la crisi sia fiscale, perché lo Stato spende molte risorse per mantenere un sistema di politiche sociali, diventa una teoria fondata sull'evidenza.
Ma quali prove? Nell'ambito della riforma manageriale, quelli prodotti dalle valutazioni delle politiche pubbliche e delle politiche di valutazione, nel caso dell'istruzione superiore, le “evidenze” prodotte dal SINAES. Educano la società su cosa è “buono” e cosa è “cattivo” e cosa “può essere migliorato”. Definiscono, principalmente, cosa non dovrebbe avere, o quanto dovrebbe avere, di risorse statali, o perché è già “abbastanza buono” con le risorse disponibili, o perché è un peccato che debba essere trasferito al settore privato . Ho usato le virgolette nelle sentenze per evidenziarne la relatività, poiché dipendono da parametri precedentemente definiti secondo le concezioni dello Stato che guidano le valutazioni.
Per illustrare rapidamente ciò che stiamo dicendo, utilizzeremo un esempio oggettivo tratto dall'economia: la politica di apprezzamento del salario minimo adottata dal 2004 al 2019 in Brasile. Ci sono prospettive a cui si fa riferimento nel liberalismo che difendono che questa politica non dovrebbe mai avvenire su iniziativa dello Stato e che dovrebbe esistere un salario minimo, con il mercato, e solo il mercato, responsabile della sua regolamentazione. Altre prospettive, sempre nell'ambito del liberalismo, considereranno che la politica così com'è esistita, è stata un fallimento ed è addirittura tra le variabili che hanno contribuito alla crisi economica iniziata nel 2015 proprio perché aggressiva con eccessiva ingerenza statale. La prospettiva dello sviluppo nazionale che ha progettato e attuato la politica tende a considerarla un successo e ha persino impedito che la crisi arrivasse prima. Infine, troviamo ancora prospettive che ritengono insufficiente la politica di valorizzazione del salario minimo.
Nell'istruzione superiore, la politica di valutazione nazionale, così come è stata sviluppata nello Stato brasiliano, svolge il ruolo di giustificare i tagli di bilancio e la priorità di alcune aree della conoscenza, dopo tutto, la qualità dell'istruzione superiore pubblica brasiliana è un concetto autoreferenziale e socialmente accettata, diversa dall'istruzione pubblica di base. La mossa è rafforzare la narrativa secondo cui le università hanno più soldi del necessario e l'istruzione di base ne ha meno del necessario. In questo modo si cerca di giustificare il prelievo di risorse statali dall'istruzione superiore pubblica e il trasferimento all'istruzione di base, ma da destinare al settore privato, poiché gli indicatori prodotti dalla politica nazionale per la valutazione dell'istruzione di base, " evidenza" che l'istruzione privata è "buona" e l'istruzione pubblica di base è "cattiva".
È inoltre importante ricordare che tali giudizi, basati su punteggi prodotti principalmente sulla base di esami standardizzati, come nel caso di ENADE, prescindono da alcune determinanti che influenzano il rendimento degli studenti e, di conseguenza, quello delle istituzioni. Vale quindi la pena di chiedersi, anche tecnicamente, se i metodi di valutazione attualmente applicati, sia nell'istruzione superiore che in quella di base, siano adeguati a produrre informazioni in vista di politiche istituzionali correttive e di sviluppo, o in vista di pressioni per riforme gestionali dello Stato.
L'analisi dei Piani di Sviluppo Istituzionale (PDI) e dei Rapporti delle Commissioni di Valutazione, documenti che hanno costituito il nostro campo di ricerca, ha evidenziato una relazione molto stretta tra la politica valutativa nazionale, in particolare ENADE, e la gestione degli atenei studiati. Questa elevata correlazione, associata al linguaggio e al discorso manageriale utilizzato nella stesura dei documenti e al loro metodo di elaborazione, in primis la pianificazione strategica, ha portato a comprendere che il management universitario è egemonizzato dalla pubblica amministrazione manageriale. Ciò significa che il processo di riforma dell'apparato statale, avviato negli anni '1970 e formalizzato nel 1995, che era contestato nell'ambito della congiuntura e della politica generale, si sta ora rivelando forte e radicato nella politica istituzionale, cioè nella il terreno universitario, sostenuto proprio dalla longevità della politica valutativa nazionale.
La gestione dell'Ateneo si sta configurando con il prezioso aiuto della natura normativa della politica nazionale di valutazione, che obbliga l'Ateneo a presentare PDI e RCPA, oltre a partecipare a ENADE. Allo stesso tempo, offre modelli di “come fare” come supporto tecnico e premia le buone pratiche di innovazione nella pubblica amministrazione, attraverso concorsi che incoraggiano la competizione inter e intra-istituzionale. Il ciclo si completa con le graduatorie che, pur non essendo prodotte dalla politica valutativa, e nemmeno dal governo centrale, fanno uso di tutti i dati prodotti dai processi valutativi. Organizzate dalla stampa o da organizzazioni internazionali, le classifiche sono fortemente associate alla qualità e fungono da premio per le istituzioni che percorrono i sentieri della produttività sulla base dei risultati dimostrati da indicatori e indici sintetici, come CGC (General Course Concept), IGC (General Course Concept), IGC (General Course Concept), Index of Courses), fattori di impatto, strati Qualis Capes e posizioni nelle classifiche internazionali.
La scarsità di bilancio prodotta dagli aggiustamenti fiscali rispondenti alla politica economica richiamata nel vecchio discorso di crisi fiscale e inefficienza dello Stato, che si basa sul concetto di Stato regolatore/valutatore (neoliberista), genera nel tempo politiche istituzionali volte a coesistere con le poche risorse. È in questo momento che l'intero quadro della pubblica amministrazione manageriale, supportato dalla politica nazionale di valutazione, “acquista senso” e si approfondisce nella gestione dell'università, che inizia ad adeguarsi, trasformando l'università operativa in un'università efficiente, quella che ha la sua qualità “buona” attestata dalle graduatorie, indipendentemente dalle risorse statali a disposizione per produrre la sua “buona” prestazione.
Rafael dos Santos Pereira Ha conseguito un dottorato di ricerca in Educazione presso l'Università Federale del Paraná (UFPR).
Originariamente pubblicato, a titolo di conclusione, nel libro L'università efficiente in Brasile: riflessioni sulla politica di valutazione nazionale e sulla gestione dell'università (Pubblicazioni di dichiarazioni, 2020)
Riferimenti
CHAUÍ, M. “L'Università operativa”. Valutazione: rivista di valutazione dell'istruzione superiore, v. 4, n. 3, 11. pag. 3-8, Supplemento 01. 1999. Disponibile presso: http://periodicos.uniso.br/ojs/index.php/avaliacao/article/view/1063/1058.
CHAUÍ, Marilena. “L'università pubblica in una nuova prospettiva”. rev. Reggiseni. educare., Rio de Janeiro, n. 24, pag. 5-15 dicembre 2003. Disponibile su: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1413-24782003000300002&lng=en&nrm=iso.
BULOS, Uadi Lammego. Riforma amministrativa: prime impressioni. R.Dir. admin, Rio de Janeiro, pag. 69-98, ott./dic. 1998. Disponibile su: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/viewFile/47267/45372.
FREITAG, Michael. Il naufragio dell'università. Parigi: Edizioni de La Découverte, 1996
PEREIRA, RS L'università efficiente in Brasile: riflessioni sulla politica di valutazione nazionale e sulla gestione dell'università. Florianópolis, Pubblicazioni Enunciado, 2020.
