da LAIS FORTI THOMAZ* e TULLO VIGEVANI**

L'agenda bolsonarista non è stata in grado di generare alcun risultato concreto nemmeno in termini di obiettivi di politica estera proposti dai suoi formulatori.

L'individuazione di punti rilevanti nell'agenda tra Brasile e Stati Uniti a partire da gennaio 2019 apporta elementi significativi riguardo al cambio di orientamento dell'amministrazione Bolsonaro rispetto ad aspetti importanti della precedente tradizione diplomatica. Ma anche aspetti di continuità rispetto all'amministrazione Temer.

Per quanto riguarda la possibilità di cambiamenti estremi nella politica estera brasiliana, ci sono opinioni divergenti. Ancora maggiori sono le divergenze sulla capacità delle modifiche di produrre risultati nell'interesse nazionale. Secondo il ministro Ernesto Araújo in un articolo pubblicato nel 2017, l'Itamaraty apprende che il Brasile deve evitare ogni sottomissione a un blocco, mirando a una politica estera autonoma. Tuttavia, il Ministro sostiene la necessità di una profonda identificazione con l'Occidente, per lui rappresentato da Trump, e che la politica estera del Brasile ha bisogno di un obiettivo politico estero e anche teopolitico, indicando la necessità di un totale riposizionamento.

Ci sono altre analisi per quanto riguarda il significato dei cambiamenti in corso. Secondo Sebastião Velasco e Cruz, in un articolo del 2019, l'interpretazione dell'attuale politica estera può acquistare senso solo se si adotta la prospettiva strumentale degli interessi privati ​​per rafforzare lo stesso gruppo di Bolsonaro. Il diplomatico Paulo Roberto de Almeida, un forte critico della politica del Partito dei Lavoratori, analizza l'azione esterna dell'amministrazione Bolsonaro come aver portato il Brasile a rompere completamente con la propria storia. Sostiene che esiste un allineamento totale con gli Stati Uniti, in particolare con la diplomazia di Trump, e afferma che esiste un'estrema sottomissione. Guilherme Casarões sostiene anche che esiste una separazione tra la politica estera di Bolsonaro e quella dei decenni precedenti, che valorizzava il riavvicinamento con il Sud del mondo, pur avendo riavvicinamenti con l'Occidente, dando priorità al percorso multilaterale. Maria Regina Soares de Lima e Marianna Albuquerque, con un'argomentazione diversa, sostengono che l'uso ostensivo dell'ideologia e persino l'allineamento con gli Stati Uniti non sono una novità nella politica brasiliana, gli elementi nuovi, per loro, sarebbero i metodi usati e la ricerca strumentale dal caos.

Sebbene Trump e Bolsonaro condividano affinità e valori ideologici, analizzando episodi che hanno costituito una parte significativa dell'agenda dell'amministrazione brasiliana dal gennaio 2019, o accordi firmati durante il suo mandato, è evidente la mancanza di una reale reciprocità. Pensiamo ad alcuni casi, come la fusione di Boeing con Embraer, l'accordo di Alcântara sulle salvaguardie tecnologiche (AST) e l'accordo di ricerca, sviluppo, test e valutazione (RDT&E) e l'esenzione dei visti per i nordamericani, nonché come la posizione degli Stati Uniti e l'interesse del governo ad aderire all'OCSE. Pensiamo anche ai rapporti economico-commerciali in generale.

La fusione asimmetrica di Embraer con Boeing, in trattativa da anni, accelerata nel governo Temer, conclusa dopo l'insediamento di Bolsonaro, era in linea con la proposta dei responsabili della politica economica. Pertanto, dal punto di vista degli interessi del management, la cessione sarebbe andata a buon fine. D'altra parte, non si trattava effettivamente di una fusione, ma di una vendita, in cui l'originario gruppo Embraer, per contratto, avrebbe detenuto il 20% del capitale della nuova società. La vendita renderebbe subordinata al nuovo proprietario anche la tecnologia progettuale, secondo i suoi critici e la letteratura internazionale in materia. Il Brasile perderebbe la capacità di sviluppo della R&S. La crisi economica iniziata nel 2020, con intense ripercussioni sul settore dell'aviazione, e il ritiro di Boeing dall'accordo il 25 aprile confermano le conseguenze negative dell'accordo. Ancor prima che se ne conoscesse il fallimento, dal punto di vista del rafforzamento delle capacità nazionali, la valutazione è negativa.

L'accordo di Alcântara sulle salvaguardie tecnologiche (AST) e l'accordo di ricerca, sviluppo, test e valutazione (RDT&E) hanno avuto i loro negoziati avviati nei governi precedenti. Il governo Bolsonaro crede nei vantaggi strategici della partnership militare e tecnologica con gli Stati Uniti. Tuttavia, ci sono critiche sulle loro conseguenze. Diversi segmenti della società – élite politiche, economiche, scientifiche e militari – valutano questi accordi in base ai loro valori in termini di autonomia, sovranità, multilateralismo e possibilità di guadagni specifici. I critici che valutano negativamente gli accordi mostrano come i rischi esistano, senza che nessuno dei risultati segnalati dal governo sia assicurato.

Per quanto riguarda l'esenzione dei visti per i turisti nordamericani e di altri paesi attraverso il Brasile, il governo ha ritenuto che l'interesse dell'industria del turismo dovesse prevalere sulla tradizione diplomatica brasiliana e persino sul principio di reciprocità, sancito dal diritto internazionale. La critica è che questo provvedimento ha rappresentato una strana concessione unilaterale ai principi difesi dal Ministero degli Affari Esteri. Ha compromesso il potere contrattuale del Brasile su una questione che, in linea di principio, poteva essere negoziata cercando controparti equivalenti. Anche se sta negoziando l'adesione al Ingresso globale – di interesse per gli imprenditori brasiliani – questo episodio evidenzia il basso livello di reciprocità nel soddisfare la parte nordamericana delle richieste brasiliane.

Per quanto riguarda l'interesse ad aderire all'OCSE, la cooperazione del paese con questa organizzazione ha una lunga storia. Il sostegno degli Stati Uniti da gennaio 2019 e anche prima, per l'ingresso a pieno titolo è interpretato come parte della partnership, anche se senza reciprocità. Per questo motivo, l'amministrazione brasiliana era unilateralmente disposta a rinunciare al suo status di paese in via di sviluppo nell'OMC. Tuttavia, l'oscillazione del sostegno del governo statunitense rafforza l'idea delle concessioni. Le ripetute posizioni assunte da Trump e dal suo Segretario al Commercio Wilbur Ross indicano la loro capacità di utilizzare il loro eccesso di potere rispetto ad altri Paesi per i propri interessi. L'agenda brasiliana ha mostrato un basso potere contrattuale. Inoltre, gli Stati Uniti hanno ritirato il Brasile dai benefici del suo sistema generale di preferenze e, di conseguenza, potrebbero imporre ulteriori barriere all'importazione di prodotti. Se così fosse, il Brasile avrebbe potuto utilizzare una strategia di alleanza congiunta con gli altri paesi BRICS per negoziare la sua adesione all'OCSE e quindi prevedere maggiori guadagni strategici, rafforzando il multilateralismo.

In termini di relazioni commerciali, c'è un'agenda molto impegnativa da parte degli imprenditori, generalmente rappresentati da associazioni come la Confederazione Nazionale dell'Industria (CNI), il Business Council Brazil United States (CEBEU) e la Camera di Commercio Americana in Brasile (AMCHAM). Queste richieste della comunità imprenditoriale non presentano sostanziali novità rispetto ai periodi precedenti. L'idea di ridurre le barriere tariffarie e accedere al mercato di consumo statunitense è un'agenda storica. Dall'amministrazione Temer, queste richieste hanno avuto una maggiore proiezione. Con Bolsonaro, questi gruppi imprenditoriali prevedono di andare avanti con un accordo sulle regole commerciali, che è all'ordine del giorno dell'Office of the United States Trade Representative (USTR) da marzo 2020, dopo l'incontro dei due presidenti in Florida. La strategia aziendale sarebbe quella di non entrare in questioni tariffarie in quel primo momento, per non aver bisogno dell'approvazione parlamentare e per non sollevare questioni all'interno del quadro del Mercosur. Anche le associazioni imprenditoriali premono per un accordo più completo che potrebbe portare a una zona di libero scambio a lungo termine. Rappresentanti del Partito Democratico – che ha la maggioranza alla Camera dei Rappresentanti degli Stati Uniti – nel Budget and Tax Committee (Modi e mezzi), il 3 giugno 2020, si sono dichiarati contrari a qualsiasi accordo commerciale con il Brasile di Bolsonaro. È interessante notare che questa è la commissione più importante del Congresso degli Stati Uniti. Il CNI, in un documento pubblicato nel maggio 2020, mostra interesse a mantenere il Mercosur a causa dell'importanza di un'unione doganale per l'indebolita industria brasiliana. Pertanto, qualsiasi accordo è difficile, proprio per l'immagine del governo Bolsonaro.

La novità del 2019 in ambito commerciale è l'atteggiamento del governo brasiliano, coinvolto nella convinzione che il miglioramento dei rapporti con gli Stati Uniti e l'amministrazione Trump sia una priorità assoluta. Come stiamo esaminando, questa posizione non trova alcuna reciprocità. Un chiaro esempio è l'espansione unilaterale della quota di importazione di etanolo, che avvantaggia direttamente i produttori statunitensi, senza aver negoziato l'apertura del mercato dello zucchero brasiliano con gli Stati Uniti. Nella stessa direzione, la creazione di un contingente esente da dazi per il grano statunitense, nonostante le regole del Mercosur, che ha influito negativamente sui rapporti del Brasile con l'Argentina, ed è stata criticata anche dai produttori di grano del Rio Grande do Sul. Anche con tali misure, Trump non ha risparmiato dichiarazioni e minacce alle esportazioni brasiliane di acciaio e alluminio, sostenendo che il Brasile stava svalutando di proposito la sua valuta. Né si è impegnata e non ha preso alcuna posizione per garantire che i sovrapprezzi non sarebbero stati utilizzati nuovamente. I segnali sono chiari: gli Stati Uniti, sostenuti dalla loro favorevole posizione asimmetrica, non fanno promesse. La concretizzazione degli obiettivi dell'agenda brasiliana dipenderà dal rispetto da parte degli Stati Uniti dei propri interessi, come dimostra lo slogan “American First”.

Esaminando i dati macroeconomici, in particolare quelli della bilancia commerciale, il Brasile è uno dei pochi Paesi al mondo che da anni mantiene un disavanzo di bilancio, proprio con gli Stati Uniti. Considerando i pochi paesi con cui gli Stati Uniti hanno surplus, si nota che rispetto al Brasile l'avanzo a favore dei nordamericani è aumentato di US$ 3,9 miliardi dal 2018 al 2019. che gli Stati Uniti hanno avuto una crescita maggiore di questo stesso surplus . Pur sapendo che l'importanza delle relazioni bilaterali va ben oltre i numeri commerciali, il fatto è che questo deficit non è oggetto di negoziazione.

Considerando questi fatti, possiamo percepire un cambiamento radicale dell'orientamento internazionale. È importante sottolineare che molte delle trattative non sono nate in questo governo, ma il modo in cui si sono svolte ha dimostrato il cambiamento di valori e strategie.

Per quanto riguarda i guadagni attesi da questo cambiamento, la nostra interpretazione è che, a conti fatti, la risposta dipende dal Weltanschauung da cui parte. L'argomento delle aree economiche della squadra di Bolsonaro è che il riavvicinamento con gli Stati Uniti è importante per i suoi potenziali benefici. Questa posizione era stata difesa durante il periodo dei governi del PT dai suoi oppositori. Parte dello zoccolo duro dell'amministrazione Bolsonaro ritiene necessario e di maggiore interesse per il Brasile lo stretto rapporto con il governo degli Stati Uniti. Sia economicamente, strategicamente e politicamente. I guadagni attesi, soprattutto dall'ala economica del governo, sarebbero nel senso di posizionare il Brasile come paese affidabile per i paesi sviluppati e attrarre così maggiori investimenti, rafforzando le richieste di un maggiore inserimento nelle catene globali del valore. Secondo i suoi formulatori, comporterebbe una strategia per ridurre il ruolo dello Stato nell'economia. Fino a febbraio 2020, quindi prima della depressione conseguente al COVID-19, non c'erano risultati positivi.

La domanda rimane: se la strategia è perdente, la posizione brasiliana sarà indebolita dal deterioramento dell'affidabilità internazionale in Brasile a causa della crescente crisi delle sue istituzioni, che incoraggia l'amministrazione a proseguire su questa strada di allineamento subalterno?

Attualmente prevale il concetto di una nuova guerra fredda, da qui i notoriamente assurdi attacchi a potenziali avversari statunitensi, come la Cina. Il motore che muove i rapporti con gli Stati Uniti sono l'allineamento, quindi il rifiuto del multilateralismo, il prevalere del diritto internazionale, la distanza dall'America Latina e dai BRICS, ecc. Si tratta di questioni totalmente estranee agli obiettivi storici dichiarati di politica estera, secondo a un articolo pubblicato l'8 maggio 2020 a Folha de S. Paulo da tutti gli ex ministri degli esteri dal 1990.

Bolsonaro indica il rifiuto delle tecnologie non sviluppate dagli Stati Uniti, anche in campi innovativi e determinanti per il 5° secolo, come il 7G, l'intelligenza artificiale, ecc., nell'aspettativa di guadagni con gli americani. Tuttavia, Trump, ospite del prossimo G19, propone di invitare anche Russia, Corea del Sud, India e Australia quando si terrà l'incontro, ma il Brasile non viene menzionato, almeno fino ad ora. Quando il presidente degli Stati Uniti cita i paesi con la peggiore performance nella lotta al COVID-XNUMX, il Brasile viene sempre citato con risalto, e per questo ha adottato misure per impedire ai brasiliani di avere accesso al loro paese.

Lo studio della verifica dell'agenda e del processo di negoziazione bilaterale con gli Stati Uniti mostra che le aspettative e le richieste sono costantemente frustrate. L'agenda bolsonarista non è stata in grado di generare alcun risultato concreto nemmeno in termini di obiettivi di politica estera proposti dai suoi formulatori. Se non ha potuto produrre alcun risultato nei confronti del Paese con cui sono state fatte le maggiori concessioni, il confronto con gran parte della comunità internazionale, Paesi e organizzazioni come l'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) e le Nazioni Unite (ONU), avrà costi elevati, cui si potrà rimediare solo in decenni.

* Laís F. Thomaz è professore presso l'Università Federale di Goiás (UFG).

**Tullo Vigevani È professore all'Università statale di San Paolo (Unesp) e ricercatore presso il Centro di studi sulla cultura contemporanea (CEDEC).

Entrambi sono ricercatori del National Institute of Science and Technology for Studies on the United States (INCT-INEU).