da PAULO NOGUEIRA BATISTA JR.
La ricerca di credibilità porta a formule più rigide, sacrificando la libertà di politica economica
La decisione sul quadro fiscale che sostituirà, con una legge integrativa, il tetto costituzionale di spesa è stata rinviata ad aprile, dopo il viaggio del presidente Lula in Cina. La decisione di rinviare la proposta del governo mi sembra corretta. Perché prendere una decisione strategica, a porte chiuse, che influenzerà la politica fiscale dei prossimi anni?
Ricordiamo che il governo sta portando avanti qualcosa di molto importante approvato nella PEC transitoria. Lì, su suggerimento e per iscritto dello stesso ministro Fernando Haddad, come lui stesso mi ha raccontato, è stato messo in atto un dispositivo intelligente che – punto non sempre rilevato – ha di fatto decostituzionalizzato il quadro fiscale, prevedendo che il tetto di spesa cesserà di esistere dopo viene approvata la legge complementare che istituisce un nuovo quadro fiscale. È l'elaborazione di questa legge complementare che è in discussione.
Credibilità flessibilità
Non sono a conoscenza dell'alternativa o delle alternative elaborate dal Ministero delle Finanze, poiché tutto è stato finora condotto in segreto. Ma la questione in sé non richiede segretezza. Sarebbe meglio se si aprisse un dibattito aperto sul tema, prima che il presidente Lula inoltri una proposta al Congresso.
Da un punto di vista teorico, c'è sempre un scambio, un dilemma tra flessibilità e credibilità. La ricerca di credibilità porta a formule più rigide, sacrificando la libertà di politica economica. Al contrario, regole troppo flessibili tendono a non creare fiducia. Ciò vale non solo per l'area fiscale, ma anche per l'area monetaria e valutaria.
Ammesso che sia necessario o opportuno stabilire regole o ancoraggi, è opportuno seguire modelli rigorosi e ricercare credibilità a tutti i costi? Non sembra ragionevole. Io sono tra quelli che preferiscono dispositivi flessibili che non soffocano la politica economica. Il futuro è sempre incerto e stabilire regole rigide finisce per essere sconsigliato nella pratica. Meglio lasciare spazio ad adattamenti e revisioni. La fiducia può essere creata e rafforzata nel tempo con l'esecuzione responsabile delle politiche pubbliche.
Nel campo dei conti pubblici, il ruolo di una regola flessibile è quello di contribuire a creare fiducia, senza tuttavia impedire alla politica fiscale di svolgere il suo ruolo di strumento centrale della politica economica. Struttura, non dungeon fiscale.
Nel caso del Brasile, la flessibilità è particolarmente importante, dal momento che è difficile immaginare uno scenario di ripresa economica e distribuzione del reddito che non implichi una politica fiscale attiva, che includa maggiori investimenti in investimenti pubblici e trasferimenti e altre spese sociali. Il quadro fiscale che soddisferà il mercato finanziario e la Banca Centrale, che corrisponde alle loro aspettative e pregiudizi, difficilmente sarà compatibile con un programma di sviluppo economico e sociale. Non si dovrebbero adottare regole che il mercato finanziario applaude come “robuste” e poi scoprire, nel corso degli anni, che la politica fiscale non può fare questo, non può fare quello, ed è stata sostanzialmente ammanettata e immobilizzata.
Una regola flessibile e semplice
La mia preferenza, così come quella di molti altri economisti, in Brasile e all'estero, è per regole flessibili e semplici che non siano procicliche, come lo sono alcuni tipi di ancore. In altre parole, è meglio adottare una regola o un quadro fiscale facilmente comprensibile che consenta l'adozione di politiche anticicliche ove necessario, consentendo alla politica fiscale di essere più restrittiva nei periodi di eccessivo riscaldamento dell'economia e più espansiva nei periodi di recessione o stagnazione.
Tale quadro fiscale potrebbe assumere la forma seguente. Gli obiettivi annuali per il risultato primario del governo sarebbero definiti, in anticipo, sotto forma di una fascia, con un'ampia distanza tra il pavimento e il soffitto. La legge prevederebbe che, in tempi di recessione o crescita lenta, il risultato sarebbe vicino al fondo; in periodi di alta crescita, vicino al tetto. La regola non sarebbe quindi prociclica.
Evitare la prociclicità è importante. Quando l'economia cresce più vigorosamente, le entrate pubbliche aumentano e alcuni tipi di spesa diminuiscono, come l'assicurazione contro la disoccupazione. Il disavanzo si riduce, o il surplus aumenta, automaticamente. Il contrario si verifica quando l'economia rallenta. Il quadro fiscale dovrebbe essere concepito tenendo conto di questi effetti automatici. E dovrebbe anche lasciare spazio a una politica fiscale attiva, in grado di fornire impulso o contrazione fiscale, a seconda della situazione dell'economia.
Una band soddisferebbe questi requisiti. Fissare un singolo obiettivo per l'esito primario non è più il caso. In tempi di recessione, ad esempio, il risultato primario diminuirebbe automaticamente, allontanandosi dal target prefissato. Il governo, per ottemperare a quanto stabilito, sarebbe indotto a tagliare le spese o ad aumentare le tasse, rafforzando il movimento recessivo dell'economia. Un errore sarebbe, ad esempio, fissare un orizzonte di azzeramento del disavanzo primario. Se l'economia continuasse a crescere poco o per niente, questo tipo di obiettivo porterebbe alla recessione e all'aumento della disoccupazione.
Una fascia per il risultato primario ha alcuni altri vantaggi come obiettivo di politica fiscale. In primo luogo, l'avanzo o il disavanzo primario è una variabile nota, con una lunga serie storica. In secondo luogo, è una variabile osservata, e non costruita da modelli, come sarebbe, ad esempio, il risultato primario strutturale o aggiustato per escludere effetti ciclici. In terzo luogo, è un risultato sul quale la politica fiscale ha un controllo ragionevole, a differenza del debito pubblico o del deficit fiscale totale, che sono più sensibili ad altri aspetti della politica economica e alle variabili al di fuori del controllo del governo.
La semplicità della regola è un altro vantaggio. Un quadro complesso, con molti dispositivi, clausole di salvaguardia e trigger, renderebbe difficile comprendere la proposta e monitorarne l'esecuzione. Sarebbe anche più facile sfigurarlo nel corso del Congresso, poiché la complessità aprirebbe la porta a ogni tipo di idee stravaganti.
Ogni quadro dovrebbe inoltre prevedere norme in caso di mancato rispetto delle norme. Cosa accadrebbe se la norma qui proposta non fosse rispettata? Anche qui sarebbe preferibile adottare procedure semplici. In caso di risultato al di fuori della banda stabilita, il Tesoro invierebbe un documento dettagliato al Congresso, giustificando lo scostamento, come fa la Banca Centrale, in una lettera al Tesoro, quando l'inflazione sfugge alla banda nel regime dell'inflation targeting. Il Ministro delle Finanze, proprio come dovrebbe fare il Presidente della Banca Centrale, apparirebbe davanti al Congresso con cadenza trimestrale per fornire spiegazioni e rispondere a domande sulla condotta della politica e sul raggiungimento dell'obiettivo.
Il quadro proposto sarebbe troppo flessibile? Non credo. Del resto, chiedo, perché il regime fiscale dovrebbe essere più rigido di quello monetario? La politica fiscale dovrebbe, in linea di principio, avere lo stesso trattamento della politica monetaria. Ciò faciliterebbe anche l'armonizzazione delle politiche fiscali e monetarie, auspicata dal ministro Fernando Haddad. L'essenziale è che la regola o le regole siano ragionevolmente flessibili, semplici e facili da comunicare.
politica fiscale attiva
La sfida è dare una certa prevedibilità alla politica fiscale e guadagnare fiducia, senza perdere l'essenziale, cioè la flessibilità per attivare programmi sociali, investimenti pubblici e riforma fiscale. L'economia brasiliana sta vivendo una stagnazione che dura da dieci anni. Rimane uno dei paesi più diseguali al mondo.
Qualcuno immagina che sarà possibile redistribuire il reddito senza ricorrere a spese e politiche fiscali? Qualcuno immagina che la ripresa verrà dal ripristino della fiducia nella politica economica e dagli effetti di questo ripristino sui consumi e sugli investimenti del settore privato? Una maggiore fiducia potrebbe tutt'al più aiutare, sostenuta dall'allentamento della politica monetaria.
La leadership deve venire dallo Stato, unico agente in grado di avviare e coordinare lo sforzo di ripresa economica e di distribuzione del reddito. La politica fiscale attiva costituisce una leva essenziale che, aiutata dalla mobilitazione delle banche pubbliche e dalla revisione della politica monetaria, potrà raggiungere gli obiettivi, spesso rimandati, di far uscire l'economia dalla stasi e creare un Paese più giusto.
*Paulo Nogueira Batista jr. detiene la cattedra di Celso Furtado presso il College of High Studies dell'UFRJ. È stato vicepresidente della New Development Bank, istituita dai BRICS a Shanghai. Autore, tra gli altri libri, di Il Brasile non sta nel cortile di nessuno (LeYa).
Versione estesa dell'articolo pubblicato sulla rivista lettera maiuscola, il 24 marzo 2023.
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