da JEAN MARC VON DER WEID*
La politica di assistenza tecnica e di estensione rurale deve contemplare il sistema del passato e quello del futuro
L'assistenza tecnica e l'estensione rurale (ATER) è legata alla complessa catena di attività relative al modo di produrre in agricoltura e allevamento. Diversi sistemi di produzione richiedono linee guida diverse per l'assistenza tecnica e devono essere prese in considerazione quando si definisce la politica.
I sistemi di produzione agricola convenzionale si basano su un'elevata artificializzazione dell'ambiente, un uso intensivo di input chimici, sementi di varietà vegetali e razze animali migliorate dalle aziende, grandi monocolture motorizzate e un elevato consumo di combustibili fossili. In questi sistemi, tutta la conoscenza necessaria all'agricoltore o all'allevatore è prodotta dalla scienza e divulgata dall'assistenza tecnica.
La modalità di funzionamento di questa assistenza è la consulenza tecnica di vari specialisti pagati dalle aziende agroalimentari o corsi di formazione collettivi e visite individuali per agricoltori familiari, un sistema diffuso dalla Banca mondiale e battezzato come “Formazione e visita”. In un caso come nell'altro, la conoscenza pregressa dei produttori viene disattesa per essere sostituita da quella dei tecnici, provenienti dai centri di ricerca.
Nei sistemi agroecologici, c'è un minimo di alterazione dell'ambiente, cercando di mantenere il più possibile la biodiversità naturale e la biodiversità agricola. I processi di fertilizzazione e controllo di parassiti, malattie ed erbe infestanti si basano sulla gestione della biodiversità e sull'utilizzo di input organici, preferibilmente prodotti nella proprietà stessa o, eventualmente, acquisiti da fonti esterne. Sono sistemi integrati di policoltura, impiantati intervallati e/o in successione, integrati con la zootecnia e l'imboschimento.
Questi sistemi sono molto più adatti alla produzione familiare, anche se le produzioni più grandi possono utilizzare parzialmente i loro principi. In agroecologia, le conoscenze delle famiglie contadine, siano esse pratiche tradizionali o innovazioni operate dai produttori stessi, giocano un ruolo importante che si combina con le conoscenze portate dai tecnici dell'assistenza tecnica e della divulgazione rurale, siano esse di origine scientifica o divulgate dal pratiche di altri agricoltori. I metodi di assistenza tecnica e di estensione rurale agroecologica sono partecipativi e prevedono la sperimentazione da parte degli agricoltori in modo che possano scoprire le migliori tecniche e la migliore combinazione di tecniche per le loro situazioni specifiche e adattarle di conseguenza.
Da questa presentazione, è importante notare che il ruolo dell'assistenza tecnica e dell'estensione rurale nei sistemi convenzionali è quello di diffondere la conoscenza scientifica, mentre nei sistemi agroecologici questo ruolo è quello di facilitare la costruzione collettiva della conoscenza, integrando la conoscenza proveniente da diverse fonti, scientifiche e empirico.
Queste distinzioni, che possono sembrare di difficile comprensione per i non addetti ai lavori, indicano la necessità di politiche di finanziamento dell'Assistenza tecnica e delle attività di divulgazione rurale sufficientemente flessibili da favorire l'uno o l'altro sistema. Lo dico non dimenticando che i sistemi convenzionali sono insostenibili, ma riconoscendo che non possiamo sostituirli da un giorno all'altro. Per questo la politica di assistenza tecnica e di estensione rurale deve contemplare il sistema del passato e quello del futuro, orientando il passaggio dal primo al secondo.
Durante i governi popolari di Lula e Dilma, la politica di Assistenza Tecnica e di Estensione Rurale è stata oggetto di un intenso dibattito tra Governo e società civile, nell'ambito del Comitato ATER del CONDRAF e dei Convegni Nazionali di Assistenza Tecnica e di Estensione Rurale . Questa è stata, senza dubbio, la politica pubblica rivolta all'agricoltura familiare con la più alta incidenza di proposte della società civile. I suoi risultati, positivi e negativi, devono essere condivisi tra i partecipanti al processo, governo e società civile.
Come uno dei membri attivi del Comitato e delle Conferenze, da oltre 14 anni, ho una valutazione critica dei risultati, nonché proposte per una nuova politica di assistenza tecnica e di estensione rurale.
Il primo governo Lula, con Miguel Rossetto ministro dello Sviluppo agrario, è stato caratterizzato fin dall'inizio dal seminario sull'assistenza tecnica e l'estensione rurale, organizzato dal compianto estensionista, agroecologo, amministratore pubblico e professore Francisco Caporal, prematuramente scomparso. Il seminario, con l'intensa partecipazione delle organizzazioni del movimento sociale e delle ONG ATER, ha definito l'agroecologia come il sistema da adottare per l'agricoltura familiare e il ruolo dell'Assistenza Tecnica e dell'Estensione Rurale finanziata dallo Stato come promotore di questo modello di sviluppo.
Questa definizione era sorprendente, dato che l'agroecologia non era l'opzione preferita ampiamente adottata, né dalle organizzazioni dei movimenti sociali, né dai tecnici e dagli enti statali di assistenza tecnica e estensione rurale, né dalla maggior parte degli enti privati di assistenza tecnica e estensione rurale. . Ma la Politica Nazionale per l'Assistenza Tecnica e l'Estensione Rurale, PNATER, è stata adottata dalla MDA, un'innovazione inaspettata e clamorosa. Metterlo in pratica era un'altra storia.
Il Governo ha finanziato le attività di Assistenza Tecnica e di Estensione Rurale attraverso accordi con gli enti esecutori, l'EMATER pubblico dei Governi degli Stati o le ONG ATER della società civile. In questa forma i progetti venivano presentati dai proponenti, che avevano il pieno controllo sull'oggetto dell'azione (tipologia di pubblico, localizzazione, dimensione), sulle modalità di lavoro, sulla definizione di obiettivi e traguardi, sulla selezione delle attività, sulla valutazione processi, la definizione della dimensione e qualificazione dei team e dei costi. Il governo si è limitato ad approvare o respingere i progetti, valutandone la coerenza e le credenziali dei proponenti. In questa procedura, la MDA ha finanziato non solo l'assistenza tecnica in senso stretto (l'azione dei tecnici), ma diverse altre importanti attività per far funzionare un progetto di sviluppo rurale.
Altre azioni importanti nei progetti di sviluppo rurale non rientravano nell'ambito di questi progetti. Il più rilevante è stato il finanziamento delle famiglie contadine, definito in un'altra politica, quella del credito, nota come PRONAF. Questa politica è stata guidata dal modello di produzione convenzionale e ha avuto l'effetto di ampliare notevolmente l'accesso degli agricoltori all'uso di fertilizzanti chimici, sementi migliorate, pesticidi e macchinari. Il credito è stato il motore principale della trasformazione dei sistemi di policoltura, che hanno prevalso nell'agricoltura tradizionale degli agricoltori familiari, portandoli ad adottare sistemi di monocoltura, più rischiosi e meno sostenibili.
Il risultato fu la differenziazione tra mutuatari, con una minoranza benestante che migliorava i propri risultati e redditi e una maggioranza che si indebitava e, in molti casi, falliva, portando all'abbandono del campo. Circa 800 famiglie contadine hanno lasciato le campagne tra i censimenti del 2006 e del 2017. Non tutti lo hanno fatto a causa di problemi con l'estinzione dei crediti, ma il fatto che i movimenti sociali hanno fatto della rinegoziazione del debito e delle richieste di sanatoria per insolvenza la principale richiesta nelle sue trattative annuali con il governo mostra l'importanza di questo impatto.
Durante l'amministrazione Rossetto, le risorse per l'assistenza tecnica e l'estensione rurale erano distribuite equamente tra EMATER di proprietà statale e ONG della società civile. Sebbene tutti i progetti dovessero essere finalizzati alla promozione dell'agroecologia, non è mai stato chiaro cosa sia stato effettivamente fatto nell'ambito dell'azione di EMATER per soddisfare questo requisito. Una valutazione effettuata alla fine del primo Governo indicava che gran parte dell'azione di EMATER era, per quanto riguarda l'agroecologia, più formale che reale. D'altra parte, le entità della società civile erano già impegnate nella promozione dell'agroecologia sin dalla sua fondazione. Ma non era nemmeno chiaro, in questo secondo caso, se le risorse investite avessero i risultati attesi, non essendo stata effettuata alcuna valutazione.
Alla fine di questa prima amministrazione, iniziarono a sorgere problemi tra le ONG e l'ufficio legale della MDA. Il sistema delle convenzioni richiedeva una gestione delle risorse estremamente gravosa, complessa e burocratica, disciplinata dalla legge sugli appalti, 8666. Questa legge è stata concepita per controllare le spese pubbliche concordate con i grandi enti e le società private, al fine di controllare eventuali scostamenti. Per le entità che gestiscono risorse molto più piccole, i requisiti non avevano senso e hanno finito per esercitare un'enorme pressione sulla contabilità e sulla gestione delle ONG.
Questo fenomeno non ha riguardato solo le ONG di assistenza tecnica e di estensione rurale, ma tutti i soggetti della società civile che hanno ricevuto risorse statali, indipendentemente dalle finalità specifiche dei progetti (sociali, ambientali, educative, ecc.). La società civile ha reagito a questi problemi formulando una proposta per un quadro giuridico per le entità non governative che tenesse conto delle specificità di queste organizzazioni nelle loro relazioni con lo Stato. Questa proposta è stata portata al presidente Lula nel suo secondo mandato e alla presidente Dilma nel suo primo, ma non ha avuto successo.
Durante il secondo mandato del presidente Lula, gli scontri tra le organizzazioni della società civile ei dipartimenti legali dei vari ministeri hanno portato a impasse e al rifiuto quasi sistematico della responsabilità. Diverse entità sono fallite e molte altre hanno smesso di accedere alle risorse del governo federale. Nel caso degli enti di assistenza tecnica e di divulgazione rurale, l'impatto è stato estremamente pesante, ritardando o paralizzando diversi progetti di sviluppo agroecologico che fino all'avvento dei governi popolari erano stati finanziati dalla cooperazione internazionale. Questi finanziamenti internazionali sono stati ritirati nei primi quattro anni, poiché le agenzie di cooperazione ritenevano che il loro contributo non fosse più necessario.
Questa prima fase di finanziamento dell'Assistenza Tecnica e dell'Estensione Rurale si è scontrata con un altro problema: la mancanza di tecnici formati in agroecologia e in approcci e metodi per la sua promozione. La MDA, consapevole di questa esigenza, ha promosso un ampio processo di formazione accelerata del personale tecnico attraverso corsi intensivi di 40 ore, incentrati sui principi dell'agroecologia e su alcune delle sue tecniche più note e utilizzate. La parte di approcci e metodologie era assente da questi corsi. A mio parere, i quasi ottomila tecnici formati in questo processo non hanno ricevuto che una leggera vernice del set di conoscenze necessarie per poter operare correttamente la promozione dello sviluppo agroecologico.
La mancanza di tecnici preparati all'uso dell'agroecologia è rimasta irrisolta, anche se c'è stata una forte espansione dei corsi di agroecologia, sia nelle università (a livello di master) sia nelle scuole tecniche. Tuttavia, non disponiamo ancora di corsi di formazione di base integrati in agroecologia nelle nostre università.
Per gli enti non governativi di Assistenza Tecnica ed Estensione Rurale, il processo di formazione di nuovi tecnici si è svolto nella pratica delle azioni delle organizzazioni, un processo disomogeneo e lento che ha comportato dei freni alle intenzioni di espansione dei progetti in corso.
La crisi dei rapporti del Governo con gli enti non governativi di Assistenza Tecnica ed Estensione Rurale è stata affrontata attraverso la formulazione della legge di Assistenza Tecnica ed Estensione Rurale. Questa proposta non è stata discussa nel Comitato di Assistenza Tecnica ed Estensione Rurale del CONDRAF, essendo stata elaborata nel neonato Dipartimento di Assistenza Tecnica ed Estensione Rurale della MDA, dove Caporal era in minoranza, e predominavano i tecnici di origine EMATER (Caporal aveva anche questo origine) e una formazione più convenzionale.
La proposta di legge sull'assistenza tecnica e l'estensione rurale non ha menzionato il PNATER e l'agroecologia come modello da adottare per l'agricoltura familiare. Un intervento dell'Articolo Nazionale di Agroecologia, ANA, che ho rappresentato al CONDRAF, ha portato il DATER a recepire nella legge il riferimento al PNATER come quadro guida e all'agroecologia come modello da privilegiare nell'assistenza tecnica finanziata dallo Stato. Da notare che c'è stato un cambio di definizioni, in quanto il PNATER contemplava l'agroecologia solo come opzione e io ho preferito inserirla nella legge come priorità, ma non esclusivamente, fermo restando che non vi erano le condizioni per renderla univoca.
Ho invece introdotto nel disegno di legge, con l'appoggio del DATER, il passaggio di responsabilità per l'elaborazione del Programma di assistenza tecnica ed estensione rurale, che dovrebbe disciplinare le iniziative di ciascun Governo durante tutto il suo mandato, ad una Conferenza nazionale che riunisca tutti gli attori interessati, dai movimenti sociali rurali agli enti ATER, governativi e non.
La grande innovazione della legge sull'Assistenza Tecnica e l'Estensione Rurale è stata l'abbandono delle convenzioni nel finanziamento dei progetti, sostituendole con contratti tra i proponenti e lo Stato. Ciò ha lasciato gli enti esecutivi dei progetti fuori dalla portata della legge sugli appalti e tale è stata l'impasse vissuta durante la fine del primo e di quasi tutto il secondo governo di Lula che tutti gli enti della società civile hanno celebrato. In effetti, non avevamo idea di quale guaio stessimo comprando, saltando direttamente dalla padella al fuoco. Sia fatta giustizia, Caporal, che aveva abbandonato la MDA per insegnare agroecologia ed estensione rurale all'Università rurale di Pernambuco, è stato l'unico a vedere la trappola in cui eravamo caduti e ha criticato aspramente la legge sull'assistenza tecnica e l'estensione rurale.
Qual è l'impatto del modello contrattuale per il funzionamento dei progetti di assistenza tecnica e di estensione rurale?
Secondo l'interpretazione di DATER, spettava al Governo definire tutti i parametri dei progetti di estensione rurale che intendeva finanziare. Posizione, dimensione del pubblico, tipo di pubblico (produttori modernizzati, donne, giovani, produttori di latte, agricoltori in transizione agroecologica, tra gli altri), oggetto o tema specifico (produzione di latte, ortaggi, sostituzione di input, produzione sostenibile, produzione agroecologica , per fare alcuni esempi di inviti a presentare progetti).
Teoricamente tutti i bandi, o la maggior parte di essi, dovrebbero essere orientati all'adozione di pratiche di agroecologia, ma questo requisito non è apparso in tutti i bandi lanciati fino alla caduta della Presidente Dilma, ad eccezione degli ultimi due, la sostenibilità e agroecologia. All'epoca sostenevamo che, per logica, tutti i progetti e i bandi di progetto dovessero essere incentrati sulla produzione sostenibile e, quindi, sull'agroecologia. Avere un appello per la sostenibilità e un altro per l'agroecologia ha appena dimostrato che DATER non sapeva cosa stava facendo.
Oltre a definire l'obiettivo e l'oggetto dei progetti, DATER ha anche definito quali modalità dovranno essere utilizzate dai soggetti proponenti. Questa definizione è apparsa in modo parziale, attraverso la scelta di tutte le attività che gli enti appaltanti dovrebbero svolgere. Il metodo implicito adottato da DATER è stato l'assistenza tecnica individuale. Quante visite ogni tecnico deve effettuare all'assistito, per quali finalità e per quale durata sono state stabilite nei contratti.
DATER ha anche calcolato il tempo medio necessario per raggiungere la proprietà dell'assistito dalla sede dell'ente di esecuzione. Si trattava di calcoli complicati che variavano da luogo a luogo. In Amazzonia i tecnici viaggiavano spesso in barca, mentre nel Nordest le strade erano pessime e i viaggi più lunghi. Anche la dimensione di ogni lotto progettato da DATER ha influito su questi costi attentamente studiati.
Questo progetto di contratto è stato fortemente contestato dal comitato di assistenza tecnica e estensione rurale del CONDRAF. Alcuni di noi hanno messo in dubbio la necessità che DATER prendesse tutte queste decisioni e ci è stato spiegato che si trattava di un obbligo legale, in quanto dovevano definire quanto lo Stato era disposto a pagare per gestire un determinato servizio di assistenza tecnica e divulgazione rurale. Per poter valutare il costo, dovevano definire tutte le possibili voci di spesa, dalla dimensione del lotto, al pubblico, al team, alle esigenze infrastrutturali, alle attività principali, come le visite tecniche, e qualsiasi altra cosa, comprese le attività amministrativo.
Senza poter discutere il requisito di legge, abbiamo proposto che DATER definisse quanto volesse pagare per agricoltore assistito all'anno, utilizzando il metodo che riteneva migliore, ma che permettesse al soggetto appaltante di utilizzare i metodi e i mezzi che ha trovato più appropriato, purché si trattasse di valori contrattuali attivi e risultati attesi. Questa proposta sbloccherebbe completamente i bandi di progetto, ma non è stata ancora accettata da DATER con l'argomentazione che l'ufficio legale non avrebbe approvato. Ho sempre trovato strano che un contratto tra lo Stato e un fornitore di servizi fosse così rigido come questo modello. Mi dispiace che non abbiamo contestato queste definizioni con MDA legale o anche nei tribunali poiché sospetto che non ci sia una base legale per questo formato.
Il formato delle chiamate è stato pesantemente messo in discussione alla prima Conferenza sull'assistenza tecnica e l'estensione rurale, durante il governo Dilma e con Pepe Vargas come ministro dello sviluppo agrario. Il governo ha dovuto accettare l'allentamento di queste regole in un gruppo di lavoro del comitato di assistenza tecnica e estensione rurale, noto come GTO, o gruppo di lavoro operativo. Sono state introdotte molte modifiche, ma il quadro è rimasto intatto. Abbiamo fatto quello che ho chiamato, a quel tempo, mettendo una palla in un buco quadrato.
L'impatto di questo processo è stato quello di neutralizzare tutti gli approcci partecipativi alla promozione dello sviluppo precedentemente adottati dalle ONG di assistenza tecnica e di estensione rurale agroecologica. Enti che avevano avuto grandi successi nel promuovere la transizione agroecologica, utilizzando un rapporto tra numero di tecnici e numero di agricoltori assistiti molto più ridotto rispetto al sistema adottato da DATER, si sono trovati nell'impossibilità di continuare ad utilizzare le stesse modalità. Ciò si spiega perché tutta la logica di questi contratti era quella di pagare l'assistenza tecnica, lasciando da parte tutto ciò che non fosse un'attività che coinvolgeva tecnici. I metodi partecipativi hanno un alto coinvolgimento degli agricoltori stessi nei processi di generazione e diffusione della conoscenza e, per questi, non era previsto alcun pagamento.
Oltre a questi problemi fondamentali, c'erano numerosi problemi operativi. I pagamenti avvenivano per attività svolta e gli enti esecutori dovevano anticipare le risorse per ricevere successivamente la restituzione del DATER. Con poco personale e un numero enorme di progetti con una moltitudine di attività da remunerare, l'amministrazione MDA è crollata e i pagamenti hanno cominciato ad essere sempre più in ritardo, portando diverse entità al default. Le squadre dovevano essere smobilitate e riassunte tra un pagamento e l'altro, comportando l'interruzione del lavoro con gli agricoltori per periodi fino a sei mesi. La maggior parte degli enti di assistenza tecnica e di estensione rurale della società civile hanno abbandonato i bandi DATER e sono emerse società di assistenza tecnica private, senza alcuna tradizione in materia e senza alcuna nozione di agroecologia. Il programma si concluse con un disastro e rappresentò una grossa battuta d'arresto per molti progetti che erano già a buon punto.
In questo nuovo governo del Presidente Lula, dovremo discutere seriamente di come promuovere lo sviluppo rurale. In primo luogo, come espanderemo l'offerta di alimenti di qualità e diversificati necessari per fornire una dieta adeguata dal punto di vista nutrizionale? Sono consapevole che questo non si può fare solo con la produzione agroecologica, ma anche la produzione convenzionale può essere meno tossica di quella oggi in vigore. D'altra parte, la produzione agroecologica dell'agricoltura familiare può svolgere il ruolo di esempio o modello che deve essere seguito a medio e lungo termine da questo pubblico nel suo insieme.
Ma se un progetto per promuovere la transizione agroecologica dipende dall'esistenza di assistenza tecnica e estensione rurale di qualità tecnica e metodologica, è lungi dall'essere possibile portare questo contributo da soli. Sono previsti altri importanti investimenti, oltre ai costi di assistenza tecnica e di estensione rurale, quali credito, trasformazione, infrastrutture, commercializzazione, nonché attività di sostegno alla formazione manageriale e cooperativistica. La frammentazione dell'accesso a queste risorse rende la promozione dello sviluppo locale un'attività diabolicamente complessa per il soggetto promotore, poiché per ciascuno di essi è necessario formulare un progetto e negoziarlo con una diversa fonte di pagamento del governo. L'ideale è avere tutte le risorse sullo stesso scambio e negoziate con un unico interlocutore.
Ho insistito sulla creazione di un Fondo per la promozione dello sviluppo rurale sostenibile, sotto la gestione della MDA, e che concentri tutte queste risorse citate. I progetti di sviluppo, preferibilmente di carattere territoriale, dovrebbero essere presentati da almeno due tipi di soggetti, uno rappresentativo degli agricoltori e delle agricoltrici e l'altro un Ente di assistenza tecnica ed estensione rurale. Altri partner possono entrare a far parte di questo sforzo, come entità di ricerca o commercializzazione, ma il suddetto duo deve essere sempre presente.
Per quanto riguarda i bandi di assistenza tecnica e progetti di estensione rurale di carattere più convenzionale, mantengo la proposta che avevo fatto nel 2013/2014. Il Governo calcola il costo dell'assistenza per agricoltore che è disposto a pagare e lascia la definizione delle modalità e delle attività nelle mani degli enti attuatori.
Per questo tipo di produzione convenzionale, la nuova MDA dovrebbe indirizzare i progetti di assistenza tecnica e di credito verso l'adozione della lotta integrata, l'uso di controlli biologici e l'uso di sovesci, la semina di leguminose in rotazione con colture commerciali, per fornire azoto carenze nel terreno. Queste pratiche, ampiamente conosciute dai tecnici convenzionali, non sono efficienti come quelle dell'agroecologia, ma consentono di “disintossicare” parzialmente la produzione alimentare, anche nei sistemi di produzione monocoltura.
La nuova MDA dovrebbe fare un bilancio delle politiche adottate durante i Governi popolari prima di definire cosa farà nei prossimi quattro anni, coinvolgendo nel dibattito le organizzazioni dei movimenti sociali, i tecnici di EMATER e le ONG della società civile. Sarebbe importante che coloro che hanno partecipato alla formulazione delle politiche precedenti fossero coinvolti in questo dibattito, in quanto hanno un'importante esperienza in questo processo.
*Jean-Marc von der Weid è un ex presidente dell'UNE (1969-71). Fondatore dell'organizzazione non governativa Family Agriculture and Agroecology (ASTA).
Il sito A Terra é Redonda esiste grazie ai nostri lettori e sostenitori.
Aiutaci a portare avanti questa idea.
Clicca qui e scopri come
