da ALESSANDRO OTTAVIANI*
L'idea che si possa fare di tutto per combattere la corruzione è essa stessa un induttore di corruzione.
Il fallimento della lotta alla corruzione come spettacolo e catarsi: tre indicazioni
La politica anticorruzione che ha galvanizzato una parte considerevole delle energie brasiliane nell'ultimo decennio è entrata in una fase terminale. Tre sono gli ordini di prova che una tale politica, basata sull'articolazione di vari diplomi – come le leggi 12.846/13 e 12.529/11 – debba essere oggetto di profonda riflessione e riforma.
Il primo di questi segni inconfondibili è il suo impressionante record di sconfitte in tribunale. Quella che era iniziata con un'inchiesta sull'abusivismo delle “carceri temporanee ma quasi eterne” si è progressivamente trasformata in un'ampia osservanza delle norme probatorie, culminata con la revisione delle sentenze, la concessione della libertà e, successivamente, la determinazione dei risarcimenti per atti abusivi degli ex inquirenti , ora imputati in cause private.
Coloro che sono stati arrestati sono liberi, coloro che li hanno fatti arrestare hanno visto la loro arbitrarietà essere smascherata su una rete mondiale e oggi si stanno avvicinando allo status di debitore a causa di atti abusivi.[I] La necessità di riformare una determinata politica è evidente quando ci si trova di fronte a una tale fragilità giudiziaria. Come dovrebbe essere una politica anticorruzione per avere pieno sostegno nei nostri tribunali e davanti ai nostri giuristi più rispettati?
Un secondo strato di segnali viene dal campo della politica: le due figure mediatiche più rilevanti del modello moribondo di lotta alla corruzione sono saltate pubblicamente, come se questo fosse un percorso naturale, dalle funzioni statali al mondo dei partiti. Il giudice che ha condotto i processi più rilevanti nella lotta alla corruzione era stato trasformato in una fabbrica di fughe selettive ad alto impatto sul mondo elettorale; decise di incarcerare l'allora miglior candidato alle urne per la presidenza della Repubblica, togliendolo dall'elezione, che finì per essere vinta da un altro, che il giudice andò a ricoprire il ruolo di Ministro della Giustizia.
Fallito il suo tentativo con l'alleato, il giudice si ritirò per candidarsi lui stesso alla presidenza della Repubblica. La carriera del magistrato, apparentemente neutra e silenziosa, onorata perché considerata, diventa strumento di proiezione pubblica, fino a essere completamente dimenticata e disprezzata, consentendo la trasmutazione di un servitore di carriera in un candidato. Questo esempio, caricaturale ma scioccante, serve come ulteriore indicazione che quella che doveva essere una politica statale, perenne, routinaria, discreta ed efficiente, è stata letta come qualcosa di fugace, eroico, spettacolare e, alla fine, usa e getta.
Come dovrebbe essere una politica anticorruzione affinché i suoi principali attori non siano sedotti dalla ribalta del gioco partigiano? Quali incentivi e punizioni devono esistere affinché chi detiene il potere su tale disciplina giuridica non ne faccia un uso improprio, mirando ai propri obiettivi strategici, nell'arena partitica, nell'immediato futuro della propria prestazione di funzionario di carriera?
La terza seria indicazione che l'attuale disciplina anticorruzione e l'esperienza legale devono essere radicalmente trasformate ha a che fare con l'economia: lo spettacolo promosso dalle forze dell'ordine è culminato nella decimazione di innumerevoli aziende, mercati e posti di lavoro, aggravando la recessione brasiliana e portando enormi sofferenze proprio per le persone che dovrebbero beneficiare di un simile spettacolo.
Si è celebrato, anche con risate nei gruppi di messaggi, il crollo delle aziende o il loro strangolamento, quando, di fatto, l'effetto sequenziale dell'erosione delle filiere produttive colpisce la popolazione economicamente più fragile, quel cittadino che non è un dipendente pubblico come le forze dell'ordine , che non hanno riserve finanziarie come i criminali economici e non hanno reti di solidarietà come i politici maestri della frode. Dal punto di vista economico, la politica anticorruzione mediatica è diventata ciò che Fábio Konder Comparato classifica (a proposito di un altro errore istituzionale, la fallita politica di “trasferimento tecnologico tra paesi ricchi e paesi poveri”) come “un tipico disallineamento tra mezzi e fini”. Come strutturare una politica anticorruzione positiva per l'economia, e non parte fondamentale della crisi, che la incoraggia e la approfondisce?
Il fallimento della lotta alla corruzione come spettacolo e catarsi: tre premesse sbagliate
Uno dei presupposti di buon senso dei responsabili della fallimentare politica anticorruzione è una sorta di interpretazione infantile del rapporto tra corruzione e crescita economica: “porre fine alla corruzione e apparirà la crescita economica”. Questa premessa giustifica, quindi, il compimento di atti molto arditi, anche notevolmente arbitrari, perché, alla fine dell'arcobaleno, comparirà una pentola d'oro che, come "bene maggiore", gioverà a tutti, facendo capire che i fini (la crescita economica) giustificano i mezzi (sfondare imprese e mercati, generare disoccupazione, non rispettare regole evidenti di diritto positivo, ignorare la separazione tra le carriere nello Stato e il sistema elettorale-partitico, ecc.). L'economia politica che serve da premessa a questo comportamento è infantile, perché nessun ragionamento economico coerente autorizza l'affermazione che la corruzione e la crescita economica abbiano tra loro una relazione unilaterale o una contraddizione essenzialista.
Anzi: le tre più fantastiche esperienze di incontro e di sorpasso economico nel sistema mondo moderno hanno prosperato proprio in ambienti notevolmente corrotti, amalgamando, insieme a pratiche sleali e moralmente condannabili, un'immensa vitalità economica.
La monarchia britannica, fin dal XVI secolo, nella sua instancabile lotta per la sicurezza interna, il dominio dei mari, la ricerca di ricchezze e capitali per sostenere l'industria interna, finanziò deliberatamente pirati, corsari, ladri e bucanieri di ogni tipo, che, quando ben partiti, riusciti nel loro compito di dissanguare le rotte portoghesi, spagnole, olandesi e francesi, furono onorati sull'isola con ricchezza materiale e ascensione sociale. Uno dei risultati di quest'opera di interesse pubblico portata dall'inglese corge fu, oltre al soprannome di “perfido” ad Albione, anche un immenso capitale accumulato e potere che, organizzato dalle leggi della navigazione del periodo Tudor, fanno l'anticamera della rivoluzione industriale che farà dell'Inghilterra “l'impero dove il sole non tramonta mai”. [Ii]
Questa impressionante escalation sarà infatti sostituita solo da un altro momento in cui la corruzione ha convissuto (e fortemente incoraggiato) un'enorme crescita economica: il conglomerato dell'economia americana di metà Ottocento, che ha visto la nascita di immensi complessi industriali e finanziari istituzioni, con un robusto potere politico, che danno origine all'implacabileBaroni rapinatori”, i Baroni ladri.[Iii] Dominando e verticalizzando i settori petrolifero, siderurgico, creditizio, dei trasporti e molti altri, i baroni rapinatori non si sono paralizzati di fronte alla resistenza di concorrenti, dipendenti, oppositori politici o raccomandazioni religiose: hanno schiacciato tutti i loro nemici, con una fila impressionante di “fornitori di servizi”, che includevano giudici, pubblici ministeri, insegnanti, delegati, rappresentanti sindacali, giornalisti e politici a tutti i livelli, culminati, anche, nella formulazione e nell'esecuzione di una politica estera apertamente imperialista, che, in nome dell'espansione della l'economia statunitense, non ha mai esitato a distruggere altre democrazie, assassinare leader legittimamente eletti, finanziare dittatori genocidi e coprire reti di corruzione in tutto il mondo. La corruzione e la crescita economica erano – e sono – una fusione nella costruzione dell'egemonia statunitense.
L'ascesa della Cina, comandata dal PCC - Partito Comunista Cinese, è un altro chiaro esempio che la corruzione e la crescita economica non possono essere trattate con metodi mentali infantili, come quelli che guidano le pratiche dei responsabili dell'applicazione della legge anti-corruzione brasiliana politica che dobbiamo riformattare . Nella gestione delle sue circa 150.000 imprese statali, tra le quali figurano circa 50 gruppi economici tra i 500 più rilevanti al mondo, le pratiche corruttive sono assolutamente radicate e presenti, dando luogo, addirittura, al curioso fatto che, ogni dieci anni, di solito c'è una campagna pubblica per combattere la corruzione che ha avuto luogo... negli ultimi dieci anni, che, guarda caso, sono stati anche dieci anni di spettacolare crescita economica. Corruzione e crescita, insieme, sono parte integrante del movimento dell'economia cinese, tanto da dare origine all'espressione “baroni rapinatori di Pechino”.[Iv]
In questo modo, la corruzione può coesistere con una crescita economica sorprendente, o addirittura esserne una delle cause; e, d'altra parte, la lotta alla corruzione può non avere alcun impatto positivo rilevante o, al contrario, quando tale politica è attuata in modo disastroso e scarsamente informato, può generare un impatto economico negativo. Le relazioni tra corruzione ed economia sono molto più complesse del modello unilaterale messo in atto, espressamente o implicitamente, dai principali operatori della spettacolare politica anticorruzione degli ultimi anni.
La corruzione va combattuta non perché impedisce la crescita economica, ma perché diventa vettore di un tipo specifico di tessuto economico, concentrando in particolare il potere e riducendo le alternative e le pluralità. La pratica della corruzione spinge il potere economico a raggiungere un maggiore potere economico, ottenendo un maggiore potere politico, che tende ad aumentare il potere dei politici corrotti, che diventano più potenti in politica perché hanno un maggiore potere economico. Questa causalità circolare è infernale, perché guida monopoli e oligopoli in economia e politica, la cui tendenza interna è la loro stessa perpetuazione e la selezione avversa di coloro che non sono allineati con la corruzione, gradualmente espulsi o catturati. Alla fine, la pluralità delle scelte tende a diminuire o scomparire, e la corruzione si rivela così non come un impedimento alla crescita, ma allo sviluppo economico, inteso, nel senso più profondo di Celso Furtado, come espressione della creatività di una data collettività.
La politica anticorruzione, quindi, non può essere isolata dalla politica di sviluppo economico, tanto meno posta al di sopra di essa. Se la politica anticorruzione è uno degli elementi di una politica di sviluppo economico, non può coniugarsi con la distruzione di aziende, tecnologie e conoscenze tacite accumulate, né con la distruzione di posti di lavoro e storie di intere famiglie che non hanno alcun legame con la corruzione.
Rimuovere l'economia politica infantile che serve da premessa implicita alla spettacolare politica anti-corruzione brasiliana (“porre fine alla corruzione uguale crescita economica”) significa aumentare il costo cognitivo e argomentativo delle sue relazioni con tante altre variabili dello sviluppo economico.
La premessa della subordinazione strutturale agli Stati Uniti
Un'altra premessa deleteria dell'attuale politica anticorruzione è la sua subordinazione strutturale agli interessi degli Stati Uniti, la cui politica anticorruzione, internazionalizzata e soprattutto imperiale, è una parte inscindibile della sua politica industriale e del dominio dei mercati in tutto il mondo.
Uno degli obiettivi strategici della politica anti-corruzione degli Stati Uniti è garantire il predominio delle società statunitensi e, quindi, il Dipartimento di Giustizia (DoJ) indaga sulla corruzione globale costruendo (i) una iper-extraterritorialità propria e (ii) con azioni straordinariamente selettive, dando la caccia a compagnie corrotte di altre nazionalità e lasciando fuori quelle nordamericane. Tali gruppi economici statunitensi, dopo aver esaurito o decimato i loro concorrenti, sono in grado di acquistare donne condannate all'estero nel bacino delle anime; il caso della società francese Alstom è esemplare, ma vi sono innumerevoli altri casi, come quello della stessa Petrobras, che ha speso più in indennità per gli azionisti di minoranza a New York che quanto effettivamente distolto alla società dai suoi corruttori in Brasile.[V]
Tale selettività deliberatamente praticata dagli Stati Uniti approfondisce e perpetua, attraverso la disciplina legale anti-corruzione accolta acriticamente da noi, un flusso di ricchezza dalla periferia al centro del capitalismo mondiale. La sottomissione della legge brasiliana, delle nostre istituzioni e, più in generale, della nostra stessa economia, agli Stati Uniti, si concretizza attraverso reti informali, personalizzate e spesso costruite di cooperazione al di fuori della legge, mostrate con orgoglio dai leader della politica anticorruzione, che a loro piace mostrarsi vicini alla CIA o all'FBI, come se questo fosse un segno di distinzione morale – e non di sottomissione politica o, molte volte, di puro e semplice atto illecito.
Disciplina ed esperienza giuridica senza criteri per la difesa della sovranità economica
La disciplina e l'esperienza giuridica della lotta alla corruzione andavano contro la Costituzione federale, non solo in relazione alle garanzie fondamentali del giusto processo, ma anche in ordine all'ordinamento economico che, nel nostro caso, determina negli artt. 3, 170, I , e 219, tra molti altri, vettori dell'azione dello Stato – e, ovviamente, dei suoi strumenti d'azione, i dipendenti pubblici – che dicono con la costruzione della sovranità economica e la cura del “mercato interno, patrimonio nazionale” ( 219). A differenza degli avvocati statunitensi, che lavorano con la premessa di aumentare il potere economico globale dei gruppi statunitensi, i nostri operatori hanno espresso soddisfazione per il fallimento delle società brasiliane in diverse occasioni – anche quando questa decisione sarebbe arrivata dagli Stati Uniti, un fatto non solo rivelatore di una condizione indelebile di colonialismo mentale o mancanza di apprezzamento per il destino economico di milioni di brasiliani colpiti, ma anche di spaventosa distanza propria sponte dell'Ordine economico costituzionale brasiliano.[Vi]
Si è avviato un esperimento legale (i) giudicato al di fuori o al di sopra della sovranità economica brasiliana, revocando, in pratica, la Costituzione, e (ii) ipotizzando, in questo goffo ragionamento, che i salari dei servi che applicano tali politiche siano non pagato dalla salute dell'economia brasiliana e dalla sua capacità di tassare, ma piuttosto da qualche entità eterea o immaginaria, come "l'economia globale", "l'etica degli affari" o qualcosa del genere.
Proposte per la ricostruzione della politica anticorruzione: democratizzazione, complessità economica e sovranità
La ricostruzione della politica anticorruzione comporta la percezione dei vari errori, espliciti e impliciti, in cui si è invischiata la nostra attuale disciplina giuridica e la nostra esperienza, affinché sia possibile un altro esercizio di immaginazione istituzionale.
Uno degli assi di questa ricostruzione è quello di accrescere il rigore del “controllo sul detentore del controllo”, con una solida politica di trasferimento del controllo societario delle imprese coinvolte nella corruzione, che serva ai fini dello sviluppo economico, generando nuove opportunità e fungendo da uno slancio verso cicli virtuosi, non catastrofi come quella che stiamo ancora vivendo.
I mercati sono istituzioni legali e possono essere costituiti da obiettivi introdotti nei dispositivi di ordinazione, non essendo diverso dal mercato per la vendita del controllo dei beni coinvolti nella corruzione. Nel tentativo di vincere la concorrenza sul mercato con mezzi illeciti – che operino ponti proibiti tra interesse privato e pubblico, stato o partito –, il corruttore perderà la sua azienda, il cui controllo dovrà essere ceduto in un'operazione modellata da indicatori che contribuiscano allo sviluppo nazionale, subordinando così la disciplina legale anticorruzione alle finalità di cui agli artt. 3°, 170 e 219 della Costituzione.
L'alienazione del potere di controllo della società coinvolta nella corruzione può diventare un momento di ridefinizione del tessuto economico brasiliano, a condizione che i vettori assiologici relativi a (i) complessità economica, (ii) democratizzazione economica e (iii) sovranità economica.
L'acquirente del controllo deve essere collegato a obiettivi di crescente "complessità economica" e investimenti in innovazione tecnologica, con l'obiettivo di elevare la posizione del Brasile nelle catene del valore, con (a) impegni di investimento a medio e lungo termine in ricerca e sviluppo di nuovi prodotti o processi, (b) aumento di scala e (c) ricerca di nuovi mercati all'estero.
Parallelamente, occorre introvertire nella disciplina giuridica del mercato della cessione del controllo di società corrotte il criterio della “democratizzazione economica”, della diluizione del potere di controllo, favorendo (i) la dispersione azionaria, (ii) l'inserimento dei dipendenti nelle gerarchie di controllo di tali società, (iii) la distribuzione geografica delle attività di business su scala regionale e (iv) gli obiettivi di job generation (anche per alleviare gli errori che la policy anticorruzione recentemente conclusa ci ha lasciato in eredità negli ultimi anni).
Infine, dando significato globale e coordinando i due criteri precedenti, l'alienazione del potere di controllo dell'impresa corrotta deve, adempiendo al criterio della “sovranità economica”, essere effettuata esclusivamente nei confronti dell'acquirente nazionale, allo stesso modo praticato dagli USA (con il Commissione per gli investimenti esteri negli Stati Uniti - CFIUS, Sezione 301 o il Legge sulla produzione della difesa) o dalla Cina (con i suoi piani quinquennali di protezione per i suoi grandi conglomerati nazionali). La disciplina giuridica di contrasto alla corruzione deve essere uno strumento di garanzia affinché settori e imprese nazionali strategiche restino sotto il controllo dei brasiliani e del capitale nazionale, molto più permeabili alla progettualità prevista dall'art. 174 della Costituzione.
L'idea che, per combattere la corruzione, si possa fare qualsiasi cosa è di per sé favorevole alla corruzione: l'ordine legale è corrotto e preziosi aggregati economici sono rotti. La lotta alla corruzione deve essere uno strumento dello sviluppo nazionale, non il suo carnefice.
*Alessandro Ottaviani Professore di Diritto dell'Economia presso la USP Law School ed ex membro del Tribunale del CADE. Autore, tra gli altri libri, di Studi, pareri e votazioni di diritto economico (Ed. Singolare).
Originariamente pubblicato sul sito web di Consulente legale.
note:
[I] Solo per brevi esempi, vedere i comunicati stampa: (i) NEXO Jornal. “STJ annulla le condanne di Palocci e altri 12 a Lava Jato”. In: Nexus Giornale, dicembre 2021. Disponibile su: https://www.nexojornal.com.br/extra/2021/12/01/STJ-anula-condena%C3%A7%C3%B5es-de-Palocci-e-outros- 12 -nella-Lava-Jato. Accesso il 23.03.2022/75/XNUMX; (ii) CASTRO, Giuliana; GAMBA, Carlo. “STJ condanna Deltan Dallagnol a pagare R$ XNUMX a titolo di risarcimento a Lula per PowerPoint”. In: Jota, marzo 2022. Disponibile su: https://www.jota.info/justica/lula-deltan-dallagnol-indenizacao-stj-22032022. Accesso il 23.03.2022.
[Ii] Tra le numerose descrizioni, cfr. ARRIGHI, Giovanni. Il lungo Novecento: Il denaro, il potere e le origini dei nostri tempi. Londra: New York: Verso Books, 2010, p. 191.
[Iii] Cfr., per una presentazione iniziale e dinamica, JOSEPHSON, Matthews. I baroni rapinatori: I grandi capitalisti americani. New York: Harcourt, Brace and Company, 1934. Cf. Anche. SCHLESINGER Jr., Arthur M. L'età di Roosevelt (volume III): La politica dello sconvolgimento (1935-1936). Boston, Massachusetts: Houghton Mifflin, 1988.
[Iv] ANG, Yuen Yuen. "I baroni rapinatori di Pechino". In: Affari Esteri, luglio/agosto 2021. Disponibile su: https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/2021-06-22/robber-barons-beijing. Accesso il 23.03.2022/XNUMX/XNUMX; Turland, Jesse. “La campagna anticorruzione 'Tolleranza zero' della Cina intrappola l'ex segretario del partito di Hangzhou”. In: Il Diplomat, febbraio 2022. Disponibile su: https://thediplomat.com/2022/02/chinas-zero-tolerance-anti-corruption-campaign-snares-former-hangzhou-party-secretary/. Accesso il 23.03.2022. OTTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene. demaniale: aziende statali nel mondo; storia in Brasile; regime legale; offerte; governo; specie; settori strategici; funzioni statali. San Paolo: Thomson Reuters Brasile, 2019.
[V] Cfr. PIERUCCI, Frédéric; ARON, Mathieu. la trappola americana – un autolavaggio mondiale. San Paolo: Kotler, 2021. REUTERS. "Alstom si accorda e pagherà una multa di 772 milioni di dollari per corruzione". In: Economia G1, dicembre 2014. Disponibile su: https://g1.globo.com/economia/noticia/2014/12/alstom-faz-acordo-e-pagara-multa-de-us-772-milhoes-por-corrupcao.html . Accesso il 22.03.2022. Rivista di consulenza legale. “'Lava Jato' ha discusso di condividere i soldi di Odebrecht con Stati Uniti e Svizzera”. In: evocare, febbraio 2021. Disponibile su: https://www.conjur.com.br/2021-fev-22/lava-jato-discutiu-divisao-dinheiro-odebrecht-eua. Accesso il 23.03.2022. Petrobras ha pagato quasi 3 miliardi di dollari a favore degli azionisti di minoranza della società, in un accordo di azione collettiva dinanzi al tribunale di New York. Secondo la società, i danni subiti dai reati di corruzione denunciati da Lava Jato sono stati stimati in 6,2 miliardi di R$. JORGE JR., Walfrido Warde; VALIM, Raffaello. Avvoltoi, creduloni e la minaccia della distruzione di una grande compagnia. São Paulo: Contracurrent Editore, 2021, pp. 24-26.
[Vi] Cfr. Unione dei metallurgisti della ABC. ""kkkk" è la risposta di Dallagnol sullo scioglimento di un'azienda con 150 dipendenti". In: SMABC, febbraio 2021. Disponibile su: https://smabc.org.br/kkkk-ea-resposta-de-dallagnol-sobre-quebrar-empresa-com-150-mil-trabalhadores/. Accesso il 27.03.2022/XNUMX/XNUMX; Rivista di consulenza legale. “'Lava Jato' ha discusso di condividere i soldi di Odebrecht con Stati Uniti e Svizzera”. In: evocare, febbraio 2021. Disponibile su: https://www.conjur.com.br/2021-fev-22/lava-jato-discutiu-divisao-dinheiro-odebrecht-eua.
