da ALESSANDRO OTTAVIANI*
Le banche servono i propri interessi e nel nostro Ordine Economico Costituzionale, dovrebbe servire la Nazione
Nel maggio 2020, il ministro Paulo Guedes ha rivelato la sua visione del Brasile: "Duecento milioni di babbani sfruttati da sei banche".1 A differenza di tante altre dichiarazioni del ministro, sembra che questa volta ci sia andato vicino.
La concentrazione delle banche brasiliane è molto alta, superiore all'80%. Il FMI mappa numerose esperienze nella fascia del 40%; gli USA nel 2016 avevano una concentrazione del 43%, che è aumentata tra il 2000 (28.06%) e il 2008 (41.75%), quando è scoppiata la crisi finanziaria. Con la crisi lo Stato Usa ha ordinato le concentrazioni bancarie, ma dieci anni dopo il risultato è stato di poco superiore al 40%. La Cina ha una concentrazione bancaria del 37% e l'India del 36%. La nostra concentrazione bancaria, come dichiarato dalla Banca Centrale, è superata nel mondo solo dai Paesi Bassi, le cui 5 maggiori banche detengono l'89% del totale attivo.2
Concentrazione bancaria e sua disciplina giuridica: come si è arrivati qui?
Dato il carattere di “impresa coloniale” e la debolezza strutturale dello Stato nei confronti dei proprietari terrieri, la strumentazione monetaria è stata per lungo tempo un terreno in cui gli individui hanno ottenuto, contemporaneamente, enormi profitti e potere.
Il codice civile del 1916 garantiva (i) che le parti di un determinato contratto potessero concordare liberamente la valuta in cui l'obbligazione sarebbe stata adempiuta (art. 947, §1st.) e (ii) che lo straniero avrebbe portato con sé il legislazione del suo paese, in caso di controversia (poiché il “collegamento normativo” contenuto nella legge introduttiva al codice civile era la nazionalità, piuttosto che il domicilio). Tale disciplina giuridica ha creato un ambiente in cui il denaro e i poteri/funzioni che classicamente genera (mezzo di scambio, riserva di valore e unità di conto/valore) tendevano ad essere (iii) lontani dallo Stato e da una politica di sviluppo nazionale e (iv ) vicini agli stranieri e agli operatori privati ad essi collegati o soggetti.
Dalla Rivoluzione del 1930, con Decreto nº 23.501/33 e Decreto Legge 4.657/42 (che sanciva l'obbligatorietà del corso legale della moneta nazionale e, quale elemento di collegamento, il domicilio), la strumentazione monetaria divenne oggetto di azione di uno Stato nazionale alla ricerca della sovranità economica. Questo tentativo di rendere il sistema finanziario (i) nazionale e (ii) utile ai fini dello sviluppo non è mai stato portato a termine (così come il compito di un'istruzione pubblica di qualità per l'intera popolazione brasiliana o la trasformazione della nostra economia in industriale, e non solo esportatore di materie prime).
La dittatura militare del 1964, consumando un'altra delle lattine ideologiche statunitensi, postulò la necessità che (i) il settore bancario si concentrasse, (ii) con ogni unità che guadagnava in scala, (iii) che, secondo la fiaba, avrebbe consentirebbe la riduzione dei costi operativi complessivi dell'operazione e, (iv) alla fine, porterebbe la magica conseguenza della riduzione del tasso di interesse e (v) l'auspicata riduzione della pressione inflazionistica. Così, la concentrazione bancaria divenne candidamente sinonimo di giustizia sociale.
Il Decreto Legge 1.182 del 1971 ha istituito la Commissione per le Fusioni e le Acquisizioni di Imprese – Cofie, il cui obiettivo era quello di favorire fusioni, acquisizioni e IPO in settori ritenuti di “interesse nazionale”. L'obiettivo della concentrazione bancaria è stato raggiunto: dal 1967 al 1973 il numero delle banche è sceso da 262 a 114, con oltre 148 banche che hanno cessato di esistere. La privatizzazione delle postazioni esattoriali (lasciando sempre una gigantesca somma di denaro in più negli sportelli bancari per diversi giorni, fino a quando non vengono inviate alla corretta destinazione statale) è stato solo uno dei doni della dittatura alle banche che hanno “guadagnato spazio”, mentre il pubblicizzato calo dell'interesse e dell'inflazione, precedentemente annunciato, è stato solennemente dimenticato.
Con i militari che si ritiravano nelle caserme sotto l'altissima inflazione che cadeva sulle loro spalle, nel dicembre 1988 erano operative 104 banche commerciali e 5 casse di risparmio; Sul totale delle banche, 49 erano banche private (controllate per il 56.85% dell'attivo), 26 banche sotto controllo estero (9.62% dell'attivo) e 29 banche pubbliche (21.55% dell'attivo). Nello stesso anno è stata promulgata la Costituzione federale, con almeno quattro comandi mai assorbiti dal mercato finanziario: (i) la verifica esterna del debito (CF, ADCT, art. 26), (ii) la sottomissione legale del sistema finanziario a le finalità dello sviluppo nazionale (art. 192, caput), (iii) la determinazione costituzionale dell'interesse (art. 192, comma 3.) e (iv) la determinazione dell'esistenza di un ambiente realmente concorrenziale (art. 192 e art. 170). Risale al 1988 anche la modifica normativa che autorizzò la creazione di più banche che, invertendo la tendenza del periodo precedente, aumentò il numero delle banche, raggiungendo quota 244 nel dicembre 1994.
Dal Piano Real, invece, la politica di concentrazione bancaria ha ripreso vigore, con (i) la scomparsa delle banche private e (ii) la privatizzazione delle banche statali (queste ultime, nel 1996, corrispondevano al 17,6% delle risorse dello Stato Sistema bancario). Il "Programma per l'Incentivo alla Ristrutturazione e al Rafforzamento del Sistema Finanziario Nazionale - Proer" e il "Programma per l'Incentivo alla Riduzione del Settore Pubblico Statale nell'attività bancaria - Proes" sono stati articolati per organizzare (i) fusioni e incorporazioni bancarie (con un in vista del programma di stabilità inflazionistica) e (ii) ridurre o eliminare la presenza diretta dello Stato nell'economia, seguendo con entusiasmo gli ordini della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale.3 La concentrazione bancaria divenne ora sinonimo di salvezza nazionale.
Proes ha portato alla privatizzazione di 9 istituzioni, generando una spesa di 61,4 miliardi di R$ per ripulire le banche privatizzate; delle 64 banche esistenti, 41 sono state privatizzate, estinte o trasformate in agenzie di sviluppo. Il “Programma per il rafforzamento delle istituzioni finanziarie federali – Proef” ha creato l'Empresa Gestora de Ativos – Emgea e ha agito nella ristrutturazione delle banche federali, attraverso lo scambio di attività a basso rendimento e bassa liquidità con titoli pubblici federali. Durante il periodo FHC si cercò anche di vietare l'apertura di banche, erigendo barriere legali ai nuovi ingressi, come il requisito del 32% di capitale per i nuovi entranti, mentre solo l'8% era richiesto per le banche esistenti.4
La politica di concentrazione bancaria è stata espressa anche dal blocco del CADE al controllo del settore bancario. Nel 1997 Bradesco ha strutturato l'acquisto del Banco de Crédito Nacional – BCN, con la transazione sottoposta solo a Bacen. Successivamente, il CADE (i) si è ritenuto competente, (ii) ha analizzato l'operazione, (iii) ha deliberato l'assenza di effetti deleteri sulla concorrenza e (iv) ha comminato una sanzione, per la prematura presentazione dell'Atto di Concentrazione.5 Questa interpretazione ha dato luogo a una lunga battaglia legale, in cui, fondamentalmente, le banche, la Banca Centrale e i successivi governi federali hanno cercato di escludere il CADE dal controllo legale del settore bancario, cercando ironicamente il monopolio normativo di Bacen, come testimoniato dal “Binding Parere” dell'Ufficio del Procuratore Generale nel 2001.6
Il tentativo di consolidare il monopolio regolamentare per un'autorità notoriamente allineata con i suoi soggetti regolamentati, come la Banca Centrale, si è risolto, seppur timidamente, solo nel 2018, quando CADE e Bacen hanno firmato un Memorandum of Understanding che disciplinava la necessità di autorizzazione da parte di entrambi enti, tranne nei casi di Atti di Concentrazione che “indichino l'esistenza di rischi rilevanti e imminenti per la solidità e la stabilità della SFN”.7
L'intensa ricerca di concentrazione bancaria da parte della dittatura e dei governi che si sono succeduti è stata raggiunta: secondo Bacen, solo il 40% delle banche che operavano nel dicembre 1988 è sopravvissuto fino al 2000, quando il sistema bancario brasiliano era composto da 191 banche e 1 risparmio banca , con 16 banche pubbliche (24,33% dell'attivo), 104 banche private nazionali (42,56% dell'attivo) e 71 banche a controllo estero (33,11% dell'attivo). Nel 2019 la concentrazione bancaria nel Paese ha raggiunto il suo apice, realizzando la vittoria degli interessi concentrazionisti che hanno gestito la dittatura e i successivi governi: le cinque maggiori banche del Paese detengono oggi l'81% del mercato bancario commerciale. Nel 2020, con tale potere ed estrema capacità di subordinare l'economia brasiliana ai suoi dettami, anche di fronte alla pandemia e al minimo storico del Selic, le cinque maggiori banche hanno guadagnato R$ 61 miliardi. Nello stesso anno, tra le cinque società quotate in borsa con il più alto profitto, quattro erano banche: (i) Itaú Unibanco (R $ 18.9 miliardi); (ii) Bradesco (16.5 miliardi di R$); (iii) Santander (13.4 miliardi di R$); e (iv) Banco do Brasil (12.6 miliardi di R$).8
Il “teorema di Matteo”: prendere il debito pubblico e non condividere le efficienze
Il riferimento popolare al messaggio biblico del libro di Matteo, 13 ("A chi ha sarà dato e sarà nell'abbondanza. A chi non ha sarà tolto anche quello che ha"), fa riferimento alla “causalità circolare”: chi ha il potere tende ad accrescere il proprio potere; chi non ha potere tende a diminuire quel poco che ha. Con l'aumento del loro potere, le banche brasiliane hanno iniziato ad aumentare il loro potere...
La relazione annuale sul debito 2020 - RAD sottolinea che il debito pubblico federale interno è ora detenuto principalmente da istituti finanziari, con (29,6%), seguiti da fondi (26%), previdenza sociale (22,6%), senza residenti (9,2% ), governo (3,8%) e assicurazioni (3,7%). Questa quota è salita dal terzo posto nel 2018 (22,7%) al primo, nello stesso momento in cui il Federal Public Debt – FPD ha chiuso il 2020 raggiungendo un record storico di circa R$ 5 trilioni e il rapporto debito pubblico lordo – PIL ha raggiunto l'89,3%.9
Il dominio del debito dello Stato vuole essere il dominio dello Stato stesso, e le banche sono diventate «più proprietarie di un debito che si è ingrandito»: «A chi ha sarà dato di più e avrà in abbondanza».
All'altro capo della “tragedia di Matteo” ci sono i mutuatari della principale merce che le banche dovrebbero offrire: credito bancario a basso prezzo per strumentalizzare lo sviluppo economico brasiliano. Qui l'oligopolio bancario ha creato concentrazione senza condividere efficienze finaliste con il consumatore (al contrario di efficienze strumentali, come l'alta informatizzazione o la sicurezza bancaria, il cui significato è evidentemente autoalimentato per lo stesso conglomerato finanziario che genera efficienza). Anche con il Selic ai minimi storici, vicino al 2%, non c'è tale parità nei tassi di interesse praticati dalle banche retail e il tasso delle carte di credito revolving rimane a livelli astronomici, intorno al 300%.10 L'altra faccia dell'onda si svela crudamente: «A chi non ha sarà tolto anche quello che ha».
In questa situazione, la concentrazione bancaria diventa una minaccia per la democrazia stessa.
Sottoporre le banche all'Ordine Economico, non viceversa
La concentrazione bancaria in Brasile è uno stato di fatto palesemente contrario all'ordine economico costituzionale e ai comandi che emergono dalle disposizioni degli articoli 3. e 192 (che individuano lo sviluppo nazionale come obiettivo del Paese e del sistema finanziario, e non la situazione di subordinazione del Paese alle sue banche), art. 219 (che stabilisce che il mercato interno è un bene nazionale, finalizzato allo sviluppo economico e sociale e all'autonomia tecnologica, e mai un bene giuridico strumentale all'arricchimento disfunzionale ed egocentrico delle banche) e all'art. 170 (che determina l'esistenza di una concorrenza effettiva, e non il verificarsi di facili allineamenti strategici, incapaci di contribuire all'aumento della complessità e della solidarietà economica).
L'interpretazione/applicazione dell'Ordine Economico da parte degli organi di controllo e promozione apre almeno tre strade per l'emancipazione della società brasiliana rispetto all'attuale quadro di dominio bancario.
Il primo è quello di collocare le banche statali al loro posto — fermo restando la Costituzione Federale —, sindacandole per (i) offrire credito con maggiore accesso e migliori condizioni, rivolto alle piccole e medie imprese, all'innovazione tecnologica, alla cultura, agricoltura e infrastrutture, senza cercare l'allineamento con le banche private, disorganizzando i consensi, generando una pressione competitiva incessante, e (ii) garantendo il finanziamento a lungo termine dei principali progetti strategici di sviluppo del Paese. Il secondo è la produzione istituzionale di un ecosistema finanziario veramente competitivo, fertilizzato e tonificato con (i) cooperative di credito settoriali, (ii) istituti finanziari specializzati, locali e regionali, e (iii) la modulazione del mercato dei capitali e fintechs funzionalizzato per competere effettivamente con l'oligopolio bancario, e non strutturalmente e tacitamente allineato ai suoi margini larghi. La terza via dice, con la generalizzazione di una “regola di concorrenza prudenziale” per tutte le future cause sottoposte a CADE e Bacen (membri dell'Amministrazione indiretta il cui unico scopo e ragion d'essere è l'attuazione della Costituzione federale) che coinvolgono banche: (i ) svolgere analisi di mercato che presuppongono il dovere cogente, di Ordine Pubblico Economico, di ottenere il decentramento bancario; (ii) veto a nuove concentrazioni bancarie che non presuppongono un “impegno di performance per generare efficienze finalistiche condivise con i consumatori” (impegno di performance a ridurre, con focus strutturale e comportamentale, il prezzo del denaro); e (iii) un programma di indagine sui comportamenti anticoncorrenziali che, oltre alle sanzioni pecuniarie, ha come principale efficacia l'applicazione di rimedi strutturali, consentendo deconcentrazioni e nuovi ingressi.
Nel nostro Ordine Economico Costituzionale, le banche servono la Nazione, non viceversa. Gli organi amministrativi devono attuare la Costituzione, non i rapporti della OCSEDi ICN o altri soggetti volti a catturare la capacità e l'immaginario istituzionale dei paesi periferici. Il compito di organizzare legalmente i mercati bancari resta da fare ed è altrettanto rilevante di quello dell'istruzione, della sanità o delle infrastrutture: si tratta, del resto, per ricordare al Maestro, della costruzione interrotta della Nazione.11 In questa prospettiva, il decentramento bancario diventa civiltà.
*Alessandro Ottaviani, già membro del Consiglio Amministrativo per la Difesa Economica (CADE), è docente presso l'USP Law School. Autore, tra gli altri libri, di Risorse genetiche e sviluppo (Salve).
Originariamente pubblicato sul sito web Consulente legale.
note:
1 In diretta con Itaú, Guedes dice che '200 milioni di babbani' sono esplorati da sei banche. Giornale. 09 maggio 2020. Disponibile suhttps://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/05/em-live-com-itau-guedes-diz-que-200-milhoes-de-trouxas-sao-explorados-por-seis-bancos.shtml>.
2 BRASILE. Banca centrale. Rapporto sull'economia bancaria (2017). 2018, pag. 91. Disponibile presso: http://www.bcb.gov.br/pec/depep/spread/REB_2017.pdf>. Banche in mano a pochi. UOL. 18 settembre 2017. Disponibile a:https://www.uol/economia/especiais/concentracao-de-bancos.htm#fintechs-concorrencia-ainda-timida-a-grandes-bancos>.
3 Proer è stato costruito da diversi strumenti normativi, quali i Provvedimenti 1179/95 e 1182/95; Risoluzione CMN 2208/95; Risoluzioni BACEN 2636/95, 2672/96, 2681/96, 2713/96, 2369/97 e 2748/97. Proes nasce con la pubblicazione del Provvedimento Provvisorio 1514/96. Proef nasce con l'edizione del Provvisorio Provvedimento 2.196-2/2001.
4 Cfr., tra gli altri, MATIAS, Alberto Borges. METZNER, Talita Dayane. Il settore bancario brasiliano dal 1990 al 2010. Barueri: Manole, 2015. VENTURINI, Lilian. Cos'era Proer, un caso degli anni '90 ora non archiviato dalla Corte Suprema. Nesso. 29 marzo 2016. Disponibile a:https://www.nexojornal.com.br/expresso/2016/03/29/O-que-foi-o-Proer-caso-dos-anos-90-agora-desarquivado-pelo-Supremo>.
5 BRASILE. Consiglio di amministrazione per la difesa economica. Legge sulla concentrazione n. 08012.002381/2001-23. Alliance Capital Management Corporation del Delaware e Banco de Crédito Nacional S/A. Relatore: Celso Fernandes Campilongo. Decisione: 29 maggio 2002.
6 BRASILE. Procuratore Generale dell'Unione. Parere GM-020/2001, del 28 marzo 2001.
7 BRASILE. banca centrale brasiliana. Consiglio di amministrazione per la difesa economica. Protocollo d'intesa tra Cade e Bacen. 2018. Disponibile qui.
8 Sui dati dell'anno 2000: BRASILE. banca centrale brasiliana. Banche brasiliane dopo la risoluzione 1524, del 21.09.1988/XNUMX/XNUMX. Disponibile in https://www.bcb.gov.br/acessoinformacao/legado?url=https:%2F%2Fwww.bcb.gov.br%2Fhtms%2Fdeorf%2Fe88-2000%2Ftexto.asp%3Fidpai%3DRELSFN19882000>. Informazioni sui dati per l'anno 2019: BRASILE. banca centrale brasiliana. Rapporto sull'economia bancaria, 2019. p. 124. Disponibile presso: https://www.bcb.gov.br/content/publicacoes/relatorioeconomiabancaria/REB_2019.pdf >. Informazioni sui dati sulle entrate nel 2020: I profitti delle grandi banche ammontano a 61,6 miliardi di R$ nel 2020, ma registrano il calo maggiore degli ultimi 21 anni; i dividendi si riducono del 48%. infomoney. 17 febbraio 2021. Disponibile su https://www.infomoney.com.br/mercados/lucros-dos-grandes-bancos-somam-r-616-bi-em-2020-na-maior-queda-em-21-anos-dividendos-encolhem-48/>. Sull'inclusione di quattro banche tra le cinque maggiori società quotate in borsa nel paese: L'utile netto delle società quotate in borsa scende del 36,8% nel 2020. G1. Disponibile su <https://g1.globo.com/economia/noticia/2021/04/01/lucro-liquido-das-empresas-com-capital-aberto-recua-368percent-em-2020.ghtml>.
9 BRASILE. Tesoro nazionale. Rapporto annuale sul debito (RAD) – 2020. p. 22. Disponibile ahttps://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2501:9::::9:P9_ID_PUBLICACAO:37047>. Il debito pubblico lordo raggiunge l'89,3% del PIL nel 2020. Posta brasiliana. 29 gennaio 2021. Disponibile a:https://www.correiobraziliense.com.br/economia/2021/01/4903429-divida-bruta-do-governo-alcanca-893–do-pib-em-2020.html>.
10 Il tasso di interesse delle carte di credito sale al 311,7% a gennaio. Valore Investire. 25 febbraio 2021. Disponibile su https://valorinveste.globo.com/produtos/servicos-financeiros/noticia/2021/02/25/taxa-de-juros-do-cartao-de-credito-sobe-para-3117percent-em-janeiro.ghtml>.
11 FURTADO, Celso. Brasile – la costruzione è stata interrotta. Petrópolis: Pace e terra, 1992
