da JOSÉ CELSO CARDOSO JR.; ALESSANDRO GOMIDE & RAFAEL RODRIGUES VIEGAS*
Per rafforzare il carattere pubblico dell’azione statale e combattere la cattura statale da parte delle multinazionali, si possono impiegare diverse strategie
Il corporativismo è comunemente definito come un sistema di rappresentanza, elaborazione e attuazione di specifici interessi collettivi all’interno delle autorità pubbliche costituite. Non è il caso di discuterne qui le varianti storico-istituzionali, cioè se il corporativismo statale (organizzato e tutelato dallo Stato), se il corporativismo societario (animato e sostenuto dal pluralismo degli interessi presenti nella società), nonché il corporativismo empiricamente combinazioni e derivazioni osservate di entrambi i modelli principali nel tempo.[I]
Per gli interessi di questo articolo, basti dire che il corporativismo si è affermato, nella storia del capitalismo contemporaneo (sostanzialmente dopo la seconda guerra mondiale), come una forma politicamente legittima e relativamente efficace per spiegare attori e interessi e incanalare e risolvere i conflitti. , sia nel rapporto tra settore pubblico e privato, sia all’interno del settore pubblico. All’interno del settore pubblico, ciò è dovuto alla grande diversità di aree di azione statale, burocrazie, arene decisionali, interessi e processi istituzionali coinvolti.
Ma, in entrambi i casi, oltre alle decisioni statali derivanti dalle regole tradizionali della democrazia rappresentativa, il corporativismo (attraverso attività formali e informali di atrio, patrocinio ecc.) venne considerata anche una forma – complementare e più diretta, anche se meno regolamentata – di manifestazione, negoziazione e intermediazione di interessi organizzati, corporativamente, volti a influenzare e modellare i processi decisionali nelle sfere governative.
Finora, niente di che, semplicemente le cose così come sono e funzionano realmente nelle società capitaliste contemporanee. Ma il problema comincia quando, abbandonando la discussione formale e astratta sui concetti e sulle categorie di analisi, arriviamo alla base della politica così com’è.
Ed è dominato, in Brasile e altrove, da gruppi e categorie più potenti e privilegiate di altre. Questa gerarchia e asimmetria di potere e risorse (economiche e simboliche) distorce la legalità, la legittimità e i risultati concreti ottenuti dai vari gruppi organizzati nella società (pubblici e privati) che hanno un rapporto corporativo con lo Stato. In definitiva, distorce uno dei principi fondamentali di una società democratica, pluralistica e inclusiva: la supremazia dell’interesse pubblico.
In questo senso, ogniqualvolta e quando lo Stato agisce solo come canale di trasmissione degli interessi più forti e meglio rappresentati nei suoi circuiti decisionali, esso contribuisce a santificare le disuguaglianze economiche e sociali presenti nella società, oltre a rafforzare l’asimmetria delle risorse e potere di voto (formale) e di veto (informale) degli attori più influenti. Alla fine, è la politica stessa nei regimi formalmente democratici che sta perdendo potere trasformativo, poiché attraverso il “corporativismo predatorio” si consumano le posizioni di potere di gruppi già privilegiati e si indeboliscono le posizioni degli attori con meno potere e risorse e voci meno potenti società e all’interno dei governi.
In pratica, lo Stato accetta, elabora e attua, in modo diverso, decisioni e politiche pubbliche, più a favore di alcuni gruppi sociali che di altri, poiché gli interessi dei gruppi più potenti e meglio organizzati tendono ad essere sovrarappresentati, mentre gli interessi dei gruppi sociali più potenti e meglio organizzati tendono ad essere sovrarappresentati. la maggioranza meno organizzata o non dotata delle stesse risorse di potere può essere trascurata.
Si può dire che lo stesso fenomeno si verifica nelle relazioni intrastatali, dove alcune élite burocratiche riescono non solo a imporre e mantenere i propri privilegi di classe, ma, attraverso ciò, riescono a distanziare le loro azioni da interessi e bisogni veramente pubblici. Sappiamo già che questa è la regola delle aziende private, ma che tale comportamento sia la nota dominante delle burocrazie sovrarappresentate nel settore pubblico è un terribile segno del sostanziale svuotamento del repubblicanesimo e della democrazia nel nostro Paese.
Un buon esempio di ciò riguarda i privilegi retributivi che guidano l’azione di alcune organizzazioni pubbliche e dei loro sindacati e associazioni dei lavoratori. Anche se alcune richieste di recupero periodico dello stipendio sono giuste e legittime, nulla giustifica privilegi retributivi selettivi, concessi per un sottoinsieme di carriere pubbliche che sono già, tra l'altro, le più privilegiate dal punto di vista retributivo e istituzionale.
Gruppi capaci di mobilitarsi e di costringere i governi a cedere alle loro richieste sono, non di rado, riusciti a garantire che le loro richieste fossero generalmente soddisfatte, culminando in privilegi concentrati in specifici settori pubblici o carriere. Ciò è avvenuto durante il governo di Jair Bolsonaro attraverso misure che garantivano aumenti salariali reali per i militari, contemporaneamente a molti anni di restrizioni salariali per i dipendenti pubblici, ma avviene anche dal 2016 attraverso l’implementazione di dispositivi di remunerazione variabile per le categorie civili che sono sempre state al vertice della piramide salariale nel settore pubblico, consolidandosi come élite con privilegi retributivi, oltre ad altri vantaggi sproporzionati, che creano immense disuguaglianze salariali all’interno del personale dello Stato.
Di fronte a questa recente tendenza alla dispersione delle retribuzioni all'interno del settore pubblico, è necessario chiarire che durante il secondo mandato presidenziale di Lula (dal 2007 al 2010) ci sono stati sforzi per fornire maggiore razionalità ed equità retributiva alle varie carriere pubbliche dell'amministrazione federale . La sostituzione di numerose forme di pagamento attraverso sovvenzioni e benefici in denaro con il pagamento degli stipendi attraverso sussidi ha rappresentato un passo avanti in questa direzione e ha influito positivamente sulla retribuzione e sulla performance istituzionale di un’ampia gamma di carriere, organizzazioni e dipendenti pubblici.[Ii]
Da allora si è sviluppato un movimento attraverso il quale le organizzazioni più potenti e le carriere all’interno dello Stato sono riuscite ad aggirare la logica dello stipendio base mediante sovvenzione, così come lo stesso tetto salariale costituzionale. Questa volta, la frammentazione retributiva con l’eterogeneizzazione delle prestazioni delle organizzazioni e delle carriere all’interno dell’apparato statale contribuisce alla perdita di organicità tra i dipendenti pubblici, reintroduce conflitti distributivi indesiderati nella sfera pubblica e peggiora la performance settoriale e aggregata dello Stato, con conseguenze deleterie , come in definitiva, per l’economia nazionale e la società stessa.
Sfortunatamente, una cultura burocratica prolifera in molte categorie di dipendenti pubblici che si considerano “proprietari” di parti del bilancio pubblico che, affermano, sono responsabili della riscossione o del monitoraggio. È come se agenti e organizzazioni che devono farsi guidare dalla supremazia dell’interesse pubblico e del benessere della comunità dicessero “noi agiamo per monitorare, raccogliere, vincere azioni legali, aumentare le tariffe per un determinato servizio e, quindi, abbiamo diritto a una parte di questa risorsa”.
Dimenticano l’ovvio: ogni dipendente pubblico riceve già una retribuzione prevedibile e adeguata per l’adempimento dei propri compiti e i risultati che possono derivare dall’adempimento di tale dovere, anche per ragioni morali e nel rispetto della ethos servizio pubblico, non deve essere percepito come proprietà o esclusività di quell’ente e dei dipendenti che hanno contribuito alla sua realizzazione, ma piuttosto della società. Ci si aspetta che i dipendenti pubblici intraprendano azioni e posizioni a beneficio dell’interesse pubblico, ponendo gli interessi della società al di sopra degli interessi personali o di quelli di determinati gruppi.
Se questa logica di autonomia finanziaria verrà attuata e diffusa, cosa accadrà in ambiti in cui le politiche pubbliche non sono finalizzate alla raccolta di entrate o al monitoraggio, ma piuttosto a fornire servizi alla popolazione, come la sanità, l’assistenza sociale, l’istruzione e anche la sicurezza pubblica? tra tanti altri? Se ciascun ambito di attività governativa pretendesse una partecipazione remunerativa alla parte del gettito fiscale alla quale ha contribuito direttamente, la perdita di autonomia relativa e discrezionalità dei governi sui molteplici utilizzi dei fondi pubblici renderà la capacità di azione dello Stato ancora più bassa e compiere tentativi innocui per la recente legittimazione politica delle elezioni, del sistema rappresentativo e della stessa democrazia.
Per non parlare dell’evidente conflitto di interessi quando l’agente pubblico riceve extra pecuniari per attività che gli sono proprie, cioè già incluse nell’elenco delle responsabilità specifiche ed essenziali dei rispettivi incarichi, e i cui indicatori e risultati hanno valori molto bassi trasparenza, praticamente nessun controllo sociale e possono essere effettivamente raccolti e misurati solo dagli stessi dipendenti e organizzazioni che trarranno beneficio da questi valori monetari.
Alcuni potrebbero sostenere che una buona regolamentazione sia sufficiente affinché meccanismi di questo tipo raggiungano l’obiettivo di aumentare l’efficienza e la produttività individuale nei rispettivi settori. Ciò non sembra corrispondere alla realtà, poiché una volta implementate nel settore pubblico, le proposte di retribuzione flessibile tenderanno ad aumentare – anziché diminuire – l’insicurezza finanziaria e l’instabilità emotiva dei dipendenti interessati, lasciandoli più esposti a situazioni di molestie morali, aggressioni esterne cattura, tentativi di estorsione o qualsiasi altro tipo di corruzione attiva o passiva nell'esercizio delle proprie funzioni.
Pertanto, invece di stimolare maggiori e migliori prestazioni individuali, o di aumentare la produttività propria o organizzativa, misure di questa natura tenderanno, di fatto, ad intensificare la concorrenza interna e a deteriorare le condizioni di salute e di salute personali e collettive nell’ambiente di lavoro.
Nel settore privato, la concorrenza, mascherata da cooperazione, è incoraggiata attraverso sanzioni e incentivi pecuniari individuali (ma non solo) nell’ambiente di lavoro, per la relativa facilità con cui è possibile individualizzare il calcolo privato della produttività, dei costi e dei guadagni monetari per lavoratore. Nel settore pubblico, al contrario, l’operazione di individualizzazione delle forniture (beni e servizi) destinate direttamente e indirettamente alla comunità è un compito metodologicamente difficile, allo stesso tempo politicamente e socialmente indesiderabile, semplicemente per il fatto che l’obiettivo La funzione del settore pubblico non è quella di produrre valore economico sotto forma di profitto, ma piuttosto di generare valore sociale, cittadinanza e benessere in modo equo e sostenibile per l’intera popolazione su tutto il territorio nazionale.
Insomma, viste le immense differenze qualitative che esistono tra le funzioni di natura pubblica (la cui ragione ultima è di natura socio-politica) e quelle di motivazione privata (la cui ragione ultima è di natura economica, più facilmente quantificabili e misurabili) , ed essendo estremamente difficile individuare e isolare le variabili rilevanti necessarie per calcolare la produttività (individuale o aggregata) del settore pubblico, si conclude che proposte di questo tipo sono incompatibili con l'essenza pubblica dello Stato e con le sue esigenze di pianificazione , gestione e attuazione delle politiche rivolte alla cittadinanza .
Non a caso stupisce gli interlocutori internazionali sapere che, in Brasile, esistono Bonus di Produttività per i pensionati e anche per i pensionati. La tesi secondo cui questi professionisti hanno contribuito al risultato istituzionale mentre erano attivi e, quindi, meritano di partecipare al bonus distribuito, sembra avere senso solo fino a un certo punto. Qual è la logica per cui un pensionato riceve, a tempo indeterminato, anche in percentuale inferiore, un premio di produttività dopo essere stato inattivo per 10 o 15 anni?
L'appropriazione di parti del bilancio pubblico da parte di determinate categorie professionali costituisce, inoltre, una richiesta di direzione unitaria: se ci sono risultati positivi, gli agenti intendono l'appropriazione privata di parte delle risorse pubbliche corrispondenti come un diritto insindacabile. Tuttavia, se il risultato è negativo, non vi è alcuna perdita o risarcimento individuale. Non sorprende che tutte le categorie cerchino condizioni simili, sotto gli occhi stupiti della società brasiliana e l’imbarazzo di giuristi e altri difensori di questo tipo di rivendicazioni.
In questo modo, uno dei modi per mitigare o combattere il corporativismo predatorio all’interno del settore pubblico consiste nel ricordare e rafforzare il carattere pubblico sia della configurazione burocratica che dell’azione statale. Questo perché esistono importanti differenze tra il settore pubblico (Stato) e quello privato (mercato) per quanto riguarda l'essenza, gli obiettivi generali e le forme di azione di ciascuna di queste sfere della vita contemporanea. Tali differenze ci aiutano a comprendere meglio le diverse prospettive e specificità di azione tra loro, ci aiutano anche a comprendere meglio le nostre preferenze e opzioni professionali.
Anche se in modo molto semplice e schematico, è possibile affermare che le azioni delle persone nel settore privato sono ancorate a imperativi di necessità di sopravvivenza e di interesse personale, il cui obiettivo principale è soddisfare i desideri e i bisogni degli individui attraverso la vendita di beni e servizi di natura commerciale, sia direttamente come persona fisica (lavoro autonomo, lavoro autonomo), sia attraverso società formali o informali (persone giuridiche).
Inoltre, è importante comprendere che nel settore privato, per ragioni legate alla logica interna del sistema capitalista, le aziende e le persone che producono per il mercato sono indotte a dare priorità al breve/medio termine, ad adottare prospettive micro/mesoeconomiche e a puntare all’accumulo di valore economico sotto forma di profitto monetario.
A sua volta, il lavoro nel settore pubblico dovrebbe, idealmente, essere motivato da attributi personali legati alla vocazione alla sfera pubblica, all’altruismo, all’integrità e al desiderio di fornire servizi alla popolazione come un modo per consentire o migliorare il servizio del governo alla comunità. . Inoltre, lavorare per lo Stato – ma sempre al servizio della società – implica comprendere che questo è l’entità principale, storicamente creata dall’umanità, che può e deve guidare e indirizzare le sue azioni sulla base di una visione a lungo termine per lo sviluppo nazionale, con prospettive macroeconomiche, macrosociali e territoriali come guide, nonché la produzione di valore sociale in senso non monetario come paradigma.
In questo senso, ci vuole audacia e coraggio per fermare il processo di sequestro e privatizzazione del fondo pubblico che si è diffuso in tutta la pubblica amministrazione brasiliana, sia sotto forma di premi di produttività o di tributi in caso di morte, sia attraverso numerose leggi e proposte di emendamento costituzionale che sostengono l’autonomia finanziaria di alcune organizzazioni. Se portate a compimento, queste tendenze ridurranno ciò che resta della capacità e della relativa autonomia dello Stato di agire a favore della democrazia, della repubblica e dello sviluppo nazionale. Segnerà la fine dell’idea stessa di Stato come sfera pubblica e agente della trasformazione positiva di cui il Brasile ha così disperatamente bisogno.
Infine, è importante evidenziare che non tutta la burocrazia pubblica rientra nel modello di corporativismo predatorio discusso in questo testo. Molti funzionari pubblici svolgono i propri compiti con integrità e dedizione, cercando sinceramente di servire l’interesse pubblico e di contribuire al benessere della società. Questi professionisti svolgono un ruolo fondamentale nell’attuazione di politiche pubbliche essenziali, come la sanità, l’istruzione, la pubblica sicurezza, tra le altre, spesso affrontando sfide significative senza i privilegi percepiti da altre categorie.
Per rafforzare il carattere pubblico dell’azione statale e combattere la cattura statale da parte delle multinazionali, si possono impiegare diverse strategie. Ciò include l’implementazione di processi di reclutamento per selezionare persone impegnate nel servizio pubblico e nel bene comune. Inoltre, migliorare i meccanismi di trasparenza e responsabilità. Fondamentali sono anche il rafforzamento della partecipazione della società civile ai processi decisionali e la promozione di una cultura dell’etica nel settore pubblico.
Per combattere il corporativismo predatorio, in breve, è essenziale promuovere un dialogo più inclusivo ed equo tra governo e società civile, garantendo che le altre voci siano ascoltate e prese in considerazione nei processi decisionali.
* José Celso Cardoso jr. è tecnico di pianificazione e ricerca presso l'IPEA e attuale Segretario alla Gestione del Personale presso il Ministero della Gestione e dell'Innovazione nei Servizi Pubblici.
*Alessandro Gomide è tecnico di progettazione e ricerca presso l'IPEA e attuale direttore degli Studi Avanzati presso ENAP.
*Rafael Rodrigues Viegas è uno studente post-dottorato in Pubblica Amministrazione e Governo presso FGV.
note:
[I] Oltre alle definizioni e ai riferimenti bibliografici presenti nelle voci sul corporativismo che compaiono nel Dizionario delle politiche pubbliche, a cura di Geraldo Di Giovanni e Marco Aurélio Nogueira (Editora Unesp, 3a edizione, 2018), e di Dizionario del pensiero sociale del XX secolo, a cura di William Outhwaite e Tom Bottomore (Editora Zahar, 1996), vedere uno dei classici sull'argomento in SCHMITTER, Philippe. Ancora il secolo del corporativismo? La revisione della politica, vol. 36, n. 1, pag. 85-131, 1974.
[Ii] Sull'argomento vedi NUNES, W.; TELES MENDES, J. L'élite salariale del Servizio Pubblico Federale: suggerimenti per una riforma amministrativa più efficiente. Cadernos Gestione pubblica e cittadinanza, San Paolo, v. 26, n. 84, 2021. E NUNES, W. L'élite salariale del servizio pubblico federale: identificazione concettuale e dimensionamento empirico. In CARDOSO JR., JC (org.). Riforma amministrativa Bolsonaro/Guedes: autoritarismo, fiscalismo, privatismo. Brasilia: Afipea, 2022.
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