da FABIO KERCHE e MARJORIE MARONA*
Le forme di nomina del Procuratore Generale della Repubblica ei dilemmi insiti in ciascuna di esse.
Il comportamento irregolare del Procuratore Generale della Repubblica di fronte alle inchieste in corso di elaborazione da parte dell'STF, sollevando sospetti sulla legittimità della condotta del Presidente della Repubblica e dei suoi più stretti alleati, ha riacceso il dibattito, anche nella Legislatura, sul ruolo del Pubblico Ministero nel panorama politico nazionale.
Abituati a un ruolo di controllo che ha innalzato il MPF allo status di organismo anticorruzione, i pm della Repubblica tornano in carica, mobilitandosi per l'alterazione del modello costituzionale di nomina del PGR. Il movimento non è nuovo e non costituisce necessariamente un “fronte di resistenza democratica”, in quanto è organizzato ancora una volta per rafforzare una corporazione, approfittando degli innegabili eccessi di Bolsonaro.
Come abbiamo già avuto occasione di argomentare, la posizione della PGR è indubbiamente strategica, rispetto alle sorti del governo Bolsonaro – come del resto rispetto a qualsiasi governo. Toccherà ad Aras decidere se Bolsonaro debba essere processato o meno con l'accusa di reati comuni che grava sull'ex capitano. La forma di nomina del PGR, su cui ricadono le proposte di modifica costituzionale che vengono elaborate nel Congresso Nazionale, è infatti un elemento fondamentale per comprendere l'operato di Aras. Il processo di scelta del PGR induce maggiore o minore autonomia da parte di chi ha competenza esclusiva a perseguire il Presidente della Repubblica in relazione agli interessi del Planalto.
Fernando Henrique Cardoso, che, come Bolsonaro, ha ignorato le proposte provenienti dal Pubblico Ministero, ha nominato sempre lo stesso procuratore, durante i suoi due mandati. Geraldo Brindeiro è stato rieletto quattro volte ed è passato alla storia come il “cassettone generale della Repubblica” per aver sporto denunce contro il presidente e membri del suo gabinetto.
In direzione opposta, Lula e Dilma hanno sempre candidato alla carica il procuratore più votato dai pari, rispettando la lista dell'Associazione nazionale dei pubblici ministeri (ANPR). Non a caso, i governi del PT hanno affrontato PGR molto aggressivi nella conduzione del Mensalão e dell'Operazione Lava Jato. Anche Michel Temer ha osservato la lista ANPR, indicando però Rachel Dodge, la seconda più votata. E questa mossa ha avuto delle conseguenze. Da un lato, Dodge ha affrontato una certa resistenza da parte dei suoi subordinati; oscillava invece rispetto al Planalto. Pur sperando di essere riconfermata dal neoeletto Bolsonaro, ha mantenuto una prestazione più contenuta nei confronti dell'ex capitano, ma una volta superata è diventata una PGR “combattiva”.
Per inciso, lo stesso episodio che oggi attira l'attenzione dei pm e mette in moto la lobby per la costituzionalizzazione delle elezioni interne per la nomina di PGR, spiega un'azione marcatamente strategica e corporativa. Questa è l'inchiesta riservata 4781, istituita, fuori dall'ufficio, dal presidente della STF, Dias Toffoli, per indagare originariamente su minacce, offese e fakenews spari contro membri della Corte Suprema e le loro famiglie.
All'iniziativa si oppose fin dall'inizio l'allora PGR, Raquel Dodge, che determinò – senza successo – l'archiviazione dell'inchiesta, adducendo che la procedura riabilitava aspetti del vecchio sistema penale inquisitorio, in cui i giudici accumulano poteri di indagine, accusa e giudizio. Va notato che, a quel punto, l'inchiesta non coinvolgeva gli interessi di Planalto e avanzava, al contrario, sui pm di Lava Jato che, presumibilmente, avrebbero attaccato i ministri dell'STF.
Dodge era abbastanza a suo agio, quindi, a salvaguardare la posizione istituzionale che il Pubblico Ministero aveva avanzato nell'ambito costituzionale del modello contraddittorio. Questa, come noto, si basa sulla ripartizione dei compiti fondamentali che costituiscono la giustizia penale, tutelando la Polizia dalle indagini, il Pubblico Ministero dall'accusa e riducendo al giudizio il ruolo della Magistratura. Per inciso, lì c'era un'opportunità politica per il capo del Pubblico Ministero di ristabilire buoni rapporti con le sue basi, riducendo al minimo gli attriti che aveva raccolto opponendosi al fondo creato da Lava Jato a Curitiba per gestire R$ 2,5 miliardi di multe pagate da Petrobrás negli Stati Uniti e anche dalle resistenze alla regolamentazione immediata del Bonus per l'Esercizio Cumulativo della carica (Geco) subito dopo la perdita dell'assegno abitativo degli avvocati.
Aras, succeduto a Dodge con una nuova grammatica di fedeltà alla presidenza della Repubblica, espressa fin dall'inizio dal fatto di non essersi nemmeno candidato alle elezioni interne indette dai suoi coetanei, ha cambiato atteggiamento rispetto alle indagini, manifestando favorevolmente, in un primo momento, quando ancora non arrivavano agli articolatori e ai sostenitori di Bolsonaro. Solo di recente si è opposto. Ma è interessante notare che lo ha fatto mobilitando argomenti molto simili a quelli di Dodge, chiedendo una maggiore partecipazione della PGR nella conduzione della fase istruttoria, nel rispetto del principio accusatorio, sancito dalla Costituzione. Ma questa volta il movimento non è stato interpretato dai colleghi come un'indicazione di adesione agli interessi della corporazione. Al contrario, è stata subito identificata con un'eccessiva sottomissione agli interessi del governo, generando sforzi per riconquistare l'autonomia della Procura della Repubblica, modificando il modello di nomina del PGR.
Il dilemma tra indipendenza e lealtà al governo non è esclusivo del Brasile e le risposte possono variare. Avendo affrontato situazioni di questo tipo, gli Stati Uniti, ad esempio, hanno già oscillato tra modelli di alta e bassa autonomia, di fronte agli scandali che hanno coinvolto Nixon, Clinton e, più recentemente, Trump. L'ultima battuta d'arresto nel grado di autonomia del procuratore designato è dovuta alla percezione della classe politica che un attore eccessivamente indipendente e discrezionale possa diventare disfunzionale in un sistema presidenziale basato su prevedibilità e stabilità.
Nel caso brasiliano sarebbe più opportuno discutere la questione basandosi non solo sulla situazione dell'amministrazione Bolsonaro. È vero che tutti i disegni istituzionali generano incentivi per certi comportamenti e ne scoraggiano altri. Ma allo stesso tempo, le riforme possono avere effetti imprevisti e persino indesiderati. La tripla lista, che riunisce i progetti in Congresso, incoraggia l'autonomia rispetto al presidente, ma amplia la dimensione della discrezionalità nelle azioni di attori non eletti che, per inciso, sono poco responsabili delle loro azioni. Da una certa prospettiva democratica, questo sarebbe un problema.
Inoltre, la presenza di un attore praticamente incontestabile, con una libertà quasi illimitata di accusare il Presidente della Repubblica e politici di alto rango, può generare crisi inutili. Dipende molto dalla dimensione etica individuale. Di questo si sono resi conto i Democratici ei Repubblicani negli Stati Uniti, stabilendo ancora una volta dei vincoli istituzionali all'azione del pubblico ministero. ad hoc.
È ancora possibile sostenere che se i senatori vigilassero ed esercitassero il loro potere di veto, la PGR dovrebbe tener conto di altri attori per guidare il suo andamento, tendendo a rendere più complesso il sistema di controllo sul suo andamento. Il discorso è quindi più intricato di quanto sembri. E ancora: non è possibile ipotizzare che l'attuale movimento dei pm, in reazione all'azione di Aras, rappresenti una ventata di democrazia. In questo senso, sembra abbastanza illuminante il fatto che i movimenti e le argomentazioni di Dodge e Aras - entrambi nel senso di fermare l'indagine sulla fakenews sull'accusa di violazione del principio accusatorio – hanno suscitato reazioni diverse da parte dei loro colleghi.
In comune sembra esserci la preoccupazione della Procura della Repubblica di salvaguardare la propria posizione istituzionale, mantenendo la propria illimitata autonomia e discrezionalità. Con Schiva, inserito in un modello che garantisse l'autonomia del Pubblico Ministero rispetto al Planalto, si è puntato a mantenere lo spazio conquistato di fronte alla stessa Magistratura, accusando un vizio all'origine dell'istruttoria del fakenews, che non aveva contato sulla sua partecipazione al momento seminale. Con l'Aras cambiano i parametri, poiché siamo di fronte a uno scenario che può portare, di fatto, a una riduzione dell'autonomia del Pubblico Ministero a fronte degli interessi del Planalto. Quindi, la situazione si presenta come una finestra di opportunità per il Pubblico Ministero, ancora una volta, per portare avanti le sue intenzioni corporative.
Vale la pena ricordare che la recente mobilitazione del Pubblico Ministero ha messo in allerta anche la Polizia Federale, che intende richiedere la stessa procedura per la carica di direttore generale. A proposito, qualcuno conosce qualche organismo che difende meno autonomia e maggiori ingerenze esterne?
C'è da aspettarsi che di fronte a una congiuntura a dir poco asfissiante, molti siano disposti a ricorrere a qualsiasi espediente per accorciarla. Ma il Brasile non finisce con la fine dell'era Bolsonaro. Peccato che dobbiamo cambiare la gomma mentre la macchina è in movimento. Ancora di più quando il veicolo è fuori controllo.
* Fabio Kerche È ricercatore presso la Fondazione Casa de Rui Barbosa, professore a tempo indeterminato presso il Postgraduate Program presso Unirio e collaboratore presso IESP/UERJ.
*Marjorie Marona è professore presso il corso di laurea in scienze politiche presso l'UFMG. Ricercatore presso l'Istituto per la Democrazia e la Democratizzazione della Comunicazione (INCT/IDDC).
