da LAURO MATTEI*

Una politica costosa ma efficiente per trasferire il reddito ai ricchi

All’inizio del 2024, al via la questione degli sgravi salariali per le imprese in 17 settori di attività economica[I] che, secondo loro, sono quelle che generano più occupazione nel Paese, è tornata al centro del dibattito politico nazionale. Si tratta di un sistema fiscale in vigore dal 2012, che termina il 31 dicembre 2023.

Durante questo periodo ha subito diversi cambiamenti, fino ad arrivare, nel primo anno del secondo governo di Dilma Rousseff, a 59 settori. Ma nel 2018, il governo di Michel Temer lo ha ridotto agli attuali 17 settori, stabilendo che questa politica terminerebbe alla fine del 2020. Da allora, questo beneficio è stato concesso ogni anno, e alla fine del 2022 è stato prorogato fino a dicembre 2023.

In generale, questo sgravio fiscale ha determinato l'estinzione del contributo previdenziale a carico del datore di lavoro, l'estinzione del contributo CIDE (Contributo per interventi in campo economico) e l'estinzione del contributo al Sistema S.

Questa misura ha ridotto il contributo previdenziale delle imprese di questi settori economici dal 20% ad un'aliquota che varia dall'1% al 4,5% (nel secondo periodo del programma) sul fatturato lordo di ciascuna azienda. Solo nei primi quattro anni del programma (2012-2015), questa esenzione fiscale ha raggiunto i 25 miliardi di R$, con impatti diretti sul sistema di finanziamento della previdenza sociale. I dati relativi al solo anno 2023 hanno rivelato che il calo delle entrate del governo federale è stato dell’ordine di 9,2 miliardi di R$.

Anticipando la fine della politica di sgravi fiscali sui salari, prevista per il 31 dicembre 2023, i leader dei settori imprenditoriali beneficiari hanno ripreso le loro lobby con deputati e senatori a metà del 2023. Da allora in poi, il senatore Efraim Filho (União Brasil -PB) ha presentato nel luglio 2023 il disegno di legge (PL 334/23) che propone la proroga delle esenzioni vigenti a quella data fino al 31.12.2027. E dal 01.08.23/2023/XNUMX, con una rapidità senza precedenti, il suddetto progetto ha cominciato ad essere elaborato da tutte le commissioni del Congresso Nazionale, sempre in via d'urgenza. Ciò ha reso possibile la sua approvazione nell’agosto XNUMX.

Inviato per l'approvazione presidenziale, è stato posto il veto totale dal presidente Lula il 23.11.2023/9,4/31.12.2027. Secondo la Presidenza della Repubblica, il governo ha ritenuto incostituzionale il progetto perché non presentava gli impatti finanziari dell'esenzione fiscale (sgravio sulle buste paga delle imprese coperte). Per il ministro delle Finanze, le dimissioni implicherebbero un importo di circa XNUMX miliardi di real nel periodo definito dalla nuova legge (XNUMX/XNUMX/XNUMX), che comprometterebbe l’equilibrio dei conti pubblici, obiettivo perseguito dall’attuale gestione economica.

Di conseguenza, la questione è tornata al Congresso Nazionale per analizzare i veti presidenziali. Nelle riunioni del 14.12.2023, sia al Senato della Repubblica che alla Camera dei Deputati, tutti i veti del Presidente sono stati annullati a larga maggioranza in entrambe le camere parlamentari. Da allora la materia è diventata Legge Ordinaria n.^o. 14.784, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione il 28.12.2023/XNUMX/XNUMX.

La reazione del governo è stata immediata. Il 29.12.2023/1202/23 è stata varata una Misura Provvisoria (MP 1202/2024) con l’obiettivo di ridurre la perdita di entrate e, quindi, raggiungere l’obiettivo di deficit zero nei conti pubblici. A tal fine, il deputato ha modificato le norme sugli sgravi fiscali approvate dal Congresso, ponendo l’accento su: (a) Il deputato 90 propone che dall’aprile 2021 sia in vigore un’aliquota inferiore solo per un salario minimo per lavoratore. Va notato che, sebbene il MP entri in vigore immediatamente dopo la sua pubblicazione, alcune modifiche proposte entrerebbero in vigore solo 2023 giorni dopo la sua pubblicazione; (b) la revisione del Programma di emergenza per la ripresa del settore degli eventi (PERSE), creato nel 2025 per aiutare questo settore con sgravi fiscali totali durante la pandemia, e tale programma dovrebbe durare solo due anni. Tuttavia, a metà del XNUMX, il Congresso Nazionale ha esteso questa politica fino alla fine del XNUMX.

Di fronte alle ripercussioni politiche negative di settori del Congresso nazionale, il 1208/24/28.02.2024 il governo ha emanato un nuovo provvedimento (MP 17/1202) che revoca il gravame dei 23 settori previsto dalla MP 14.784/23. Di conseguenza, questi settori sono stati nuovamente esenti da imposte come approvato dalla legge XNUMX/XNUMX. Questa decisione di fare marcia indietro da parte del governo è derivata dagli accordi firmati con i leader politici del Congresso Nazionale, che hanno imposto le loro forze al governo, rendendolo quasi ostaggio degli interessi di questi segmenti per lo più identificati con le basi politiche conservatrici che attualmente dominano il Parlamento Nazionale. Congresso.

Infine, il 28.02.24 febbraio 493, il presidente Lula ha inviato al Congresso Nazionale un disegno di legge (PL 24/17) con l’obiettivo di definire un aumento graduale delle buste paga dei 14.784 settori coperti dalla legge 23/XNUMX.

Durante tutto questo periodo, vale la pena ricordare che la lobby di questi settori, articolata nel Congresso Nazionale, ha cercato di trasmettere all’intera società l’idea che la fine degli sgravi fiscali sui salari ridurrebbe fortemente la crescita economica di questi settori, con implicazioni negative sulla crescita economica di questi settori. livello di occupazione, ma allo stesso tempo incoraggerebbe l’informalità nei rapporti di lavoro e ridurrebbe la competitività economica del paese. A tal fine, hanno presentato dati precari sugli effetti benefici di questo processo sulle entrate federali nel periodo 2012-2019, senza mostrare, tuttavia, quali siano stati gli impatti di questa politica sul mercato del lavoro e sul livello dei salari durante tutta la sua durata.

Partendo da un modello generale, gli enti che rappresentano i settori economici che beneficiano di questa politica fiscale hanno costruito una narrazione che è stata ampiamente diffusa dai media.[Ii] senza alcuna domanda. In questo dibattito, infatti, qualsiasi voce in disaccordo con la narrazione predominante difficilmente ha spazio per mettere in discussione e presentare le proprie argomentazioni. Il discorso lobbying si basa fondamentalmente sul tema dell’occupazione. In questo caso si è convenuto di affermare che i settori beneficiari sono i maggiori generatori di occupazione nel Paese e che, se l’esenzione venisse eliminata, migliaia di posti di lavoro potrebbero essere ridotti entro il 2026; che ci sarà un aumento del costo del lavoro e quindi una riduzione delle figure professionali qualificate; che la produzione in questi settori ristagnerà; e che i livelli di attività in questi settori potrebbero tornare ai livelli del 2012.

Inoltre, alcuni studi su settori specifici mostrano dati specifici che cercano di dimostrare che il contributo di questi settori è aumentato, ma sempre senza menzionare alcuna informazione riguardante il mercato del lavoro, soprattutto i posti di lavoro creati. Quindi, secondo queste argomentazioni imprenditoriali, sarebbe bastato ridurre le tasse e automaticamente si sarebbero creati posti di lavoro. In pratica, però, si è verificata un’esplosione della disoccupazione dal 2014 al 2016, come ampiamente documentato nella letteratura specializzata sul mercato del lavoro in Brasile.

Per contrastare questa lobby dominante, esiste una vasta letteratura specializzata sull’argomento, in particolare Takada et all (2015), Dallava (2014), Do Carmo (2012), Baumgartner (2017), Garcia, Sachsida e Carvalho (2018), Freitas e Paes (2018), tra gli altri. Tutti questi studi contengono punti convergenti che possono essere così sistematizzati: (a) l'esenzione non ha generato impatti positivi né sul grado di formalizzazione del mercato del lavoro né sulla riallocazione tra settori delle attività economiche; (b) non ci sono stati effetti significativi della politica pubblica di esenzione fiscale sull’occupazione formale nel suo insieme nel paese; (c) non ci sono stati effetti positivi della politica di esenzione fiscale, né sull'occupazione né sui salari, nei settori esentasse a seconda del prodotto; (d) nel valutare l’effetto a lungo termine degli sgravi fiscali sui salari, si è riscontrato che i livelli di crescita dell’occupazione erano molto al di sotto delle aspettative, allo stesso tempo che le entrate della previdenza sociale hanno subito diminuzioni sequenziali; e) solo in due settori (call center e informatica) dei 17 beneficiari si sono osservati effetti positivi.[Iii]

Tra le principali conclusioni di questi studi si possono evidenziare: (i) la mancanza di un criterio uniforme per l'inclusione dei beneficiari, che porta all'inclusione quasi casuale di settori senza alcuno studio preliminare; (ii) il modello di sgravio fiscale attuato era limitato a pochi contribuenti, il che rappresentava una violazione dell’equità, poiché il costo di questo beneficio per il sistema pubblico doveva essere sostenuto dalla società nel suo insieme; (iii) la politica adottata ha reso il sistema fiscale ancora più regressivo perché si tratta di un'imposta indiretta che colpisce i consumi, penalizzando molto di più le fasce di reddito più basse della società; iv) il sistema di finanziamento della previdenza sociale presentava squilibri poiché l'esenzione fiscale aveva un impatto negativo sul risultato fiscale dell'Unione.

Durante le discussioni in seno al Congresso nazionale sull’estensione delle esenzioni fino al 2027, è emerso un importante studio redatto dal ricercatore IPEA Marcos Hecksher (2023). Utilizzando i dati del PNAD continuo tra il 2012 e il 2022, l'autore ha mostrato che la popolazione economicamente attiva (EAP) del paese è cresciuta da 89,6 milioni (2012) a 98,0 milioni (2022), il che significa una variazione positiva di circa il 9,4%. Inoltre, indicava che sette settori (nessuno dei quali legato alla politica di sgravi fiscali sui salari) erano responsabili della generazione del 52,4% del numero totale di occupati, un fatto che nega l’argomentazione principale di coloro a favore degli sgravi fiscali sui salari.

Per quanto riguarda i 17 settori esentati, l'autore ha verificato le seguenti situazioni: (a) nessuno di essi rientrava tra i settori responsabili del 52,4% degli occupati; (b) l'insieme dei settori esentati ha ridotto la partecipazione al numero totale di occupati nel paese dal 20,1% (2012) al 18,9% (2022); (c) tra gli occupati in settori esenti, solo il 54,9% contribuisce alla previdenza sociale, rispetto al 63,7% in media dei lavoratori del paese; (d) i dipendenti con contratto di lavoro formale sono scesi dal 22,4% (2012) al 19,7% (2022); (e) i contribuenti previdenziali occupati sono scesi dal 17,9% (2012) al 16,2% (2022); (f) le aziende private di altri settori hanno aumentato l’occupazione formale del 6,3% (1,7 milioni); (g) le aziende private esentate hanno ridotto l’occupazione formale del 13% (-960mila lavoratori).

Con l'obiettivo di contribuire a questo dibattito, ho creato la tabella seguente con i dati dell'Annual Social Information List (RAIS). Per quanto riguarda il primo periodo (2011-2014), si osserva che in termini assoluti si è verificata un'espansione di 174.942 posti di lavoro, con otto settori esenti che hanno ridotto i loro livelli occupazionali, mentre altri nove sono aumentati. Ciononostante, la percentuale di partecipazione dei settori esenti al totale del paese è scesa dal 16,5% (2011) al 15,8% (2014).

Tra i settori che hanno aumentato l'occupazione, quattro di essi hanno registrato una concentrazione di circa il 90%: trasporto merci su strada, call center, informatica e trasporto stradale pubblico. Nel caso degli 8 settori che escludevano i posti vacanti, non si sono registrate grandi dispersioni, con una concentrazione nei settori delle calzature, dell'edilizia, del cuoio e della produzione di veicoli e carrozzerie.

Nel periodo 2014-2021 si è constatata una riduzione di 873.943 posti di lavoro rispetto a quelli esistenti nel 2014. Di conseguenza, la percentuale di partecipazione di questi settori all’occupazione del paese si è ridotta al 14,3%, continuando quanto osservato nel periodo 12-128.733. periodo precedente. In termini settoriali, sembra che 203.932 settori abbiano subito una riduzione, mentre altri cinque abbiano aumentato il loro livello occupazionale. Nel caso dei settori che hanno ridotto i livelli occupazionali, i punti salienti sono Abbigliamento e Abbigliamento (-219.031), Edilizia Civile (-215.935), Opere Edili e Infrastrutture (-XNUMX) e Trasporti Pubblici Stradali (-XNUMX).

Anche se su livelli bassi, vale la pena evidenziare anche le riduzioni che si sono verificate nei settori della pelletteria, della produzione di veicoli e carrozzerie, del giornalismo, della radiodiffusione e del tessile. Tra i settori che hanno ampliato i livelli occupazionali spiccano quelli dell'informatica (190.784) e del trasporto merci (129.401). Questi due settori, infatti, hanno rappresentato il 93% dell’espansione occupazionale nel periodo 2014-2021. I settori dei call center, delle proteine ​​animali e del trasporto passeggeri in metropolitana hanno mostrato piccole oscillazioni positive che possono considerarsi insignificanti rispetto ai primi due.

Tabella 1: Posti di lavoro generati dai 17 settori con sgravi fiscali sui salari tra il 2012 e il 2021, secondo RAIS/MT

Infine, è importante analizzare l’intero periodo di validità della politica di sgravi fiscali sui salari (2012-2021), alla luce dei dati resi disponibili dalla RAIS (il 2021 è l’ultimo anno con dati disponibili). Innanzitutto è importante sottolineare che la percentuale di partecipazione di questi 17 settori al numero totale di posti di lavoro generati nel Paese è scesa dal 16,5% (2011) al 14,3% (2021). In termini assoluti, sembra che nell’intera serie temporale considerata si sia verificata una riduzione di 699.022 posti di lavoro, con solo sei dei 17 settori esenti che hanno aumentato i propri livelli occupazionali nel 2021, rispetto al 2011.

Successivamente, evidenziamo il numero di posti di lavoro ridotti negli undici settori: calzature (-68.153), abbigliamento e abbigliamento (-170.431), edilizia civile (-403.118), lavori edili e infrastrutture (-250.037), pelletteria (-86.989), produzione di veicoli e carrozzerie (-101.096), giornalismo e radiodiffusione (-17.445), macchinari e attrezzature (-19.039), tessile (-35.642), progettazione di circuiti interconnessi (-11.369) e trasporti pubblici stradali (-161.892). Ciò ha significato una riduzione di 1.325.211 posti di lavoro. Di questo totale, cinque settori (abbigliamento e abbigliamento, edilizia civile, lavori edili e infrastrutturali, produzione di veicoli e carrozzerie per il trasporto collettivo su strada) sono stati responsabili dell'82% di tutte le riduzioni di posti di lavoro nel periodo considerato.

Dal punto di vista dei settori che hanno ampliato posti di lavoro, lo scenario è il seguente: trasporto merci su strada (+260.405), informatica (+253.470), call center (+107.463), proteine ​​animali (+24.088), trasporto passeggeri ferroviario (+ 6.399) e ICT (+1.364). Ciò significa che i primi tre settori sono stati responsabili del 95% dell’espansione dei posti di lavoro.

In sintesi, questo movimento nel mercato del lavoro di questi diciassette settori può essere riassunto come segue: solo in tre settori (trasporto merci su strada, informatica e call center) si è verificata una significativa espansione di posti di lavoro, mentre in altri cinque settori (edilizia civile, lavori di costruzione e infrastrutture, abbigliamento e abbigliamento, trasporto pubblico stradale e produzione di carrozzerie) si è verificata una significativa contrazione del volume di occupazione nel 2021 rispetto al livello esistente nel 2011. Nel resto dei settori esentati, si è verificata una riduzione posti di lavoro, fatto che ha fatto scendere la partecipazione dei lavoratori disoccupati all'occupazione totale del Paese dal 16,5% al ​​14,3%, con una conseguente riduzione di circa 700mila posti di lavoro.

Infine, va ricordato che i posti di lavoro creati erano significativamente concentrati in soli tre settori esenti (centri commerciali, informatica e trasporto merci su strada). Si può quindi affermare che la politica di esenzione fiscale – per quanto riguarda il mercato del lavoro – non ha favorito l’espansione delle formalità né ha incoraggiato la riallocazione del lavoro tra i diversi settori delle attività economiche.

*Laura Mattei È professore presso il Dipartimento di Economia e Relazioni Internazionali e presso il programma post-laurea in Business Administration, entrambi presso l'UFSC..

note:

[I] Abbigliamento e abbigliamento, calzature, edilizia civile, call center, comunicazione, lavori edili e infrastrutturali, pelletteria, produzione di veicoli e carrozzerie, macchinari e attrezzature, proteine ​​animali, tessile, informatica, tecnologia dell'informazione e della comunicazione, progettazione di circuiti integrati, metro-ferrovia trasporto passeggeri, trasporto pubblico su strada e trasporto di merci su strada.

[Ii] Vedi il titolo di Portale R7, Brasilia (19.11.2023/XNUMX/XNUMX): “uno studio dimostra che i segmenti esentasse impiegano di più e pagano meglio”.

[Iii] Questa espansione probabilmente ha più a che fare con i nuovi parametri strutturali dell’economia brasiliana che con la politica di esenzione fiscale.

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