da HENRI ACSELRAD*
L'ambiente è aggredito e sottoposto a poteri che diventano incontrollati e mediati esclusivamente dalla logica della grande proprietà privata
A seguito delle azioni di smantellamento della macchina pubblica per la tutela dell'ambiente, il governo, con un decreto del maggio 2019, ha svuotato il Consiglio Nazionale dell'Ambiente e lo ha trasformato in una semplice cinghia di trasmissione dell'antiambientalismo governativo. L'intento era quello di affermare il disimpegno del gruppo al potere verso la difesa delle foreste, della qualità dell'aria e dell'acqua, e, allo stesso tempo, di annullare il ruolo dei consigli, concepiti per ascoltare, anche se in modo minoritario, le la prospettiva delle organizzazioni della società civile rispetto alle politiche pubbliche. L'indebolimento della composizione del Conama, in particolare la presenza di rappresentanti della società civile non imprenditoriale, è ciò che ha permesso al governo di proporre e votare, il 28 settembre scorso, con accuse poco convincenti di "razionalizzazione normativa", l'abrogazione di tre risoluzioni decisive per proteggere la Foresta Atlantica dall'avanzata di interessi predatori nella speculazione immobiliare. Ecco un'azione esemplare delle intenzioni anti-ambientali del governo.
A metà degli anni '1970, con il diffondersi delle preoccupazioni ambientali, gli Stati nazionali furono chiamati a regolare gli effetti reciproci – mediati da aria, acqua e sistemi viventi – delle diverse attività svolte nei loro territori in tutto il mondo. Da quel momento in poi si trattava di governare i rapporti tra queste attività e gli ecosistemi che si appropriano per usi diversi. Nell'affrontare questa molteplicità, sono state escogitate diverse strategie. Alcuni hanno sostenuto l'istituzione di controlli e limiti governativi sugli impatti delle attività; altri hanno affermato di credere nella “conversione ambientale” delle imprese e del mercato; altri hanno proposto la presenza delle organizzazioni della società nella definizione dei limiti da imporre agli impatti ambientali dei progetti economici. In Brasile, la definizione dell'ambiente come “uso comune del popolo”, da parte della Costituzione del 1988, giustificava l'adozione di un discorso democratizzante che attribuiva alla società responsabilità condivise nel trattamento dei problemi ambientali.
Nella formulazione delle politiche ambientali del governo, la creazione del Conama, nel 1981, e la sua operatività iniziata nel 1984, è un esempio dell'apertura di spazi per la partecipazione delle organizzazioni della società impegnate nella protezione dell'ambiente. I rappresentanti del regime autoritario hanno poi disapprovato la creazione di consigli consultivi per le politiche federali, sostenendo che fossero strumenti di svuotamento del potere legislativo. Istituzioni di questo tipo, comprese le rappresentanze della società civile, e, in alcuni casi, attraverso qualche tipo di processo elettivo, si sono moltiplicate durante il processo di ridemocratizzazione del Paese. In opposizione a quanto pensava la Dittatura, era forte l'aspettativa che i meccanismi di partecipazione sociale posti a livello dei complessi parlamentari e giudiziari funzionassero come “serrature istituzionali”, regolando l'accesso ai flussi comunicativi dalla periferia del sistema politico verso i centri decisionali. Sebbene la disparità di risorse per l'azione tra i diversi attori suggerisse che le aspettative di partecipazione potessero essere frustrate, il discorso sul coinvolgimento della società civile nelle politiche governative ha prosperato a partire dagli anni '1990.I consigli sono stati visti come strumenti per far circolare messaggi sotto forma di richieste sociali, articolazioni, proposte di patti sociali o rielaborazioni governative delle istanze dei movimenti sociali o delle pressioni dei gruppi di interesse. Insomma, sarebbero elementi importanti nella costruzione della sfera pubblica. È in quest'ultimo che si confronteranno i diversi discorsi in discussione per la definizione dell'agenda politica e la costruzione di significato delle nozioni di interesse pubblico e bene comune. Nell'immagine di polizia Greci, in questo ambito gli uomini si riconoscerebbero uguali e costruirebbero un mondo comune, molteplice perché riflette le diverse prospettive dei cittadini e uguale perché condiviso da tutti.
Nel campo dell'ambiente, le cosiddette istituzioni partecipative sembravano poter costituire nuovi modi di produrre politiche territoriali, dove diversi sistemi ecologici o configurazioni urbane sarebbero stati associati a sistemi culturali e attori sociali le cui conoscenze e progetti avrebbero dato un senso democratico e plurale contenuti ai processi decisionali. Il Conama – Consiglio Nazionale per l'Ambiente – nasce, sempre durante la Dittatura, con la Legge n. 6938 del 1981 e disciplinato dal Decreto n. 88351 del 1983 quale massimo organo del Sistema Ambientale Nazionale. A lui spettava consigliare, studiare e proporre alla Presidenza della Repubblica le linee guida per le politiche di governo per l'ambiente e deliberare sulle norme e gli standard con cui l'ambiente coinvolge la vita sociale. Al Conama è stato attribuito il potere di stabilire criteri per l'attività di licenza, determinare la realizzazione di studi alternativi per progetti pubblici o privati con possibili conseguenze ambientali, decidere, in appello, su sanzioni e sanzioni irrogate da IBAMA, determinare la perdita o il mantenimento dei benefici fiscali concessi da parte del Governo, la perdita o la sospensione della partecipazione a linee di finanziamento in istituti di credito ufficiali, nonché la fissazione di norme relative al controllo della qualità dell'ambiente.
In quanto istituzione collegiale, il Conama è lo spazio in cui l'amministrazione federale, le agenzie ambientali statali, i rappresentanti della comunità imprenditoriale, i lavoratori e gli enti della società civile coinvolti nelle tematiche ambientali si incontrano per discutere le linee guida della politica ambientale e definire standard e standard che regolano l'uso sociale dell'ambiente. Nella sua concezione iniziale, il Conama rifletteva la volontà di dare un carattere decentrato e partecipativo alla formulazione di norme e politiche destinate a garantire la qualità dell'ambiente. La forma democratica ad essa attribuita, anche durante il regime autoritario, rifletteva, in parte, il disinteresse che la questione ambientale suscitava allora nelle forze politiche conservatrici e nei rappresentanti del potere economico.
Nella sua fase iniziale, tra il 1984 e il 1986, Conama mirava sostanzialmente ad articolare l'area ambientale del governo federale con altre aree di governo: economia, miniere ed energia, agricoltura, ecc. Ci si aspettava quindi che, rendendo gli altri settori coautori delle decisioni in materia ambientale, anche questi settori assumessero responsabilità come loro co-esecutori. Alcune pesanti discussioni hanno portato alla produzione di una serie di risoluzioni pertinenti. Dal 1986 in poi, i dibattiti hanno teso a perdere vigore, precipitando progressivamente in quello che alcuni considerano un “labirinto di norme”. Da quel momento in poi è emersa un'impasse tra la concezione del corpo come spazio di negoziazione e comprensione in campo ambientale e la difficoltà del suo funzionamento come istanza di deliberazione politica. Con le realizzazioni giuridiche inscritte nel capitolo Ambiente della Costituzione federale del 1988, si sono delineate reazioni nel senso di limitare le potenzialità del Conama come formulatore di indirizzi politici per l'ambiente. Nel 1989, alla fine del governo Sarney, il Conama smette di consigliare la Presidenza della Repubblica e inizia a sovvenzionare un Consiglio Superiore per l'Ambiente. La resistenza interna all'espansione dei poteri del Conama si è concretizzata nel programma Nossa Natureza, preparato dal governo Sarney con l'obiettivo di ristrutturare la Politica Ambientale Nazionale. Da allora il Conama sviluppò sempre più una funzione normativa, applicata a temi specifici e spazi delimitati, a discapito di quella che poteva essere la sua “vocazione politica” aperta alle questioni globali e strategiche legate alla dimensione ambientale dello sviluppo.
Il governo Collor mantenne limiti al raggio d'azione dell'ente, subordinandolo a un Consiglio di governo composto da ministri di Stato, in cui non sedeva nemmeno il ministro dell'Ambiente. Tra il 1990 e il 1992, l'amministrazione Collor ha approfondito lo svuotamento del Conama, vuoi per l'instabilità che prevaleva nell'organismo responsabile del suo Segretariato Esecutivo – Ibama ha avuto otto presidenti in due anni – vuoi per la congestione della sua agenda o per la scarsa espressività osservata in alcune delle rappresentazioni che la costituivano. Le forze conservatrici non abbandonarono mai concezioni che vedevano nella partecipazione dei rappresentanti della società civile una caricatura della democrazia: la stranezza di fronte ad altri ordini, estranei alle tradizioni delle tecnoburocrazie di governo e ai grandi interessi economici che operano al suo interno, potrebbe spiegare la costruzione di letture contrarie alla partecipazione democratica.
Conama è stato creato come sostenitore di quello che alcuni chiamano il "conservatorismo dinamico" dell'area ambientale del governo[I]. La costituzione di quest'area sarebbe il risultato di una strategia di resistenza all'innovazione caratterizzata dall'accettazione del discorso ambientalista diffuso sin dalla Conferenza delle Nazioni Unite di Stoccolma, nel 1972, e dalla creazione di spazi istituzionali privi di forza politica o di sufficienti risorse umane e risorse finanziarie per agire. Alcuni hanno attribuito questa fragilità alla mancanza di un'articolazione orizzontale della questione ambientale all'interno del governo federale”. Poiché vi partecipano tutti i Ministeri, Conama è lo spazio in cui il Ministero dell'Ambiente potrebbe provare a rafforzarsi insieme alle altre aree dell'esecutivo. Tuttavia, le rappresentazioni del governo erano spesso viste come poco espressive dal punto di vista politico. In determinate circostanze, il fatto che Stati e ministeri inviassero membri di rango inferiore a rappresentarli nelle riunioni plenarie avrebbe rispecchiato la poca espressività che essi attribuivano al dibattito. Queste rappresentanze risentivano anche della discontinuità amministrativa e degli stessi cicli elettorali, che comportavano frequenti cambi di rappresentanze.
Con tutti questi limiti, anche l'esistenza di un Consiglio Nazionale per l'Ambiente aperto alla partecipazione della società ha sempre avuto un ruolo simbolico. Era, per lo meno, uno spazio istituzionale in cui la società poteva monitorare l'agenda dei principali interessi economici, identificare e avvisare la società di progetti volti alla predazione ambientale e alla decostruzione dei diritti, in particolare dei piccoli produttori, dei residenti delle periferie urbane, delle popolazioni indigene e comunità tradizionali. Lo svuotamento politico di questo Consiglio, dovuto al decreto firmato nel maggio 2019 dalle forze anti-ambientali insediate nel governo federale, riflette anche l'intenzione del governo di generale squalifica simbolica degli spazi pubblici per discutere le politiche del governo. La deregolamentazione che ha colpito leggi, norme e diritti che sono stati costituiti per contenere l'avanzata della predazione ambientale sta ora raggiungendo gli stessi organismi di regolamentazione. Dal punto di vista di Paulo Nogueira Neto, segretario speciale per l'ambiente che fu all'origine della creazione di Conama, l'idea era quella di cercare di costituire un ambiente soggetto all'interesse pubblico. Ora, questo ambiente così pensato viene aggredito, essendo sottoposto a poteri che diventano incontrollati e mediati esclusivamente dalla logica della grande proprietà privata.
*Henri Acselrad è professore presso l'Istituto di Ricerca e Pianificazione Urbana e Regionale dell'Università Federale di Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ).
Nota
[I]cfr. R. Guimarães, “Ecologia e politica nella formazione sociale brasiliana”, in Dati, v.31, nº2, 1988, RJ.
