da GILBERTO MARINGONI*
Quali sono le ragioni delle esitazioni, delle ambiguità e dei ritiri del Brasile sulla scena internazionale? La risposta probabilmente risiede nei problemi interni.
All'inizio di gennaio, il terzo mandato del presidente Lula ha raggiunto la metà del suo percorso. Nel contesto della politica estera, il compito principale assegnato fin dall’inizio è stato quello di rompere l’isolamento internazionale che ha condotto il Brasile allo status di “paria”, come riconosciuto dall’ex ministro degli Esteri, Ernesto Araujo (2019-2021). Riprendere una linea guida con un certo grado di coerenza non sarebbe un compito facile, data la frammentazione politica del Sud America, il nostro ambiente strategico, dopo le successive vittorie elettorali della destra e dell'estrema destra.
A questo si aggiungono l'indebolimento del Mercosur e della Comunità degli Stati Latinoamericani e Caraibici (Celalc), la distruzione dell'Unione delle Nazioni Sudamericane (Unasur), il riavvicinamento del governo Bolsonaro all'estrema destra mondiale e il disastro economico derivante dall'azione di tre governi che hanno adottato dure politiche di aggiustamento fiscale tra il 2015 e il 2022. In questo contesto, la possibilità di continuare un qualche tipo di integrazione regionale è diventata più difficile.
Tensioni Est-Ovest
Lo scenario che la nuova amministrazione ha trovato è segnato dall'intensificarsi delle tensioni Est-Ovest, con lo scoppio della guerra in Ucraina nel febbraio 2022. Lo scontro in Eurasia ha avuto presto conseguenze globali, data l'azione dei paesi della NATO, guidati dagli USA, l'assedio economico, finanziario e commerciale a cui è stata sottoposta la Russia e la costruzione di un'alleanza strategica tra Pechino e Mosca.
Lungi dall'essere uno scontro isolato, il conflitto ha consolidato uno scenario internazionale multipolare, esacerbando al contempo la crisi delle organizzazioni multilaterali create nel dopoguerra. Il segnale più evidente dell'esistenza di una crisi politica generale acuta è che la guerra in territorio ucraino ha provocato un'impennata nei prezzi internazionali dell'energia, ha aperto il dibattito sulla sostituzione del dollaro come moneta universale e, da quel momento in poi, ha posto la maggior parte dei conflitti localizzati sotto la logica delle dispute per il potere planetario.
Nell'ottobre 2023, l'offensiva palestinese contro la politica israeliana a Gaza ha provocato un genocidio che ha causato quasi 60 morti. Anche la questione del diritto dei palestinesi a uno Stato sovrano è tornata al centro dell'agenda mondiale. In questa complessa situazione, la politica estera brasiliana – compresa la diplomazia – ha ripetutamente mostrato segni di mancanza di obiettivi chiari, esitazioni e battute d’arresto. La domanda fondamentale è: perché succede questo?
Mancanza di direzione
Abbiamo una politica estera senza definizioni o direzioni chiare. Il programma governativo pubblicato nel 2022 – “Linee guida per il programma di ricostruzione e trasformazione del Brasile” – non è stato chiaro sull’argomento. Sono stati presentati solo quattro paragrafi, costruiti sulla base del seguente obiettivo: “La difesa della nostra sovranità richiede il recupero della politica estera attiva e orgogliosa che ci ha elevato allo status di protagonisti globali”. Seguirono idee come “Il Brasile era un paese sovrano, rispettato in tutto il mondo”, “Ricostruiremo la cooperazione internazionale Sud-Sud con l’America Latina e l’Africa”, tra altre frasi già pronte.
Se si prendono come base le linee guida emanate nel rapporto finale dell'ufficio di transizione del governo, pubblicato alla fine di dicembre di quell'anno, si saprà ben poco sul trattamento da riservare a problemi specifici. Ci sono generalizzazioni su argomenti rilevanti, come “il recupero di una politica estera attiva e orgogliosa” e la costruzione di “un nuovo ordine globale impegnato nel multilateralismo”.
Chi cercasse chiarimenti nel discorso inaugurale del cancelliere Mauro Vieira non troverà nemmeno parametri chiari per un mondo più complesso di quello incontrato dal Partito dei Lavoratori nel 2003. La retorica diplomatica esalta luoghi comuni, come “reinserire il Brasile nella sua regione e nel mondo”, o “stiamo attraversando un momento (…) tra i più turbolenti sulla scena internazionale”. Il tema principale della politica mondiale, la guerra in Ucraina e le sue conseguenze planetarie, è stato trattato di sfuggita, come un fattore secondario.
Nemmeno le rare dichiarazioni pubbliche del ministro Mauro Vieira aiutano. In una recente intervista a Carta Capital, ha addirittura affermato che Lula e Donald Trump “andranno molto d’accordo, soprattutto perché sono entrambi nazionalisti e difendono gli interessi dei loro Paesi”. Una frase strana, poiché il nazionalismo, in questo caso, è un concetto esclusivo.
Diplomazia dichiarativa
Il nuovo governo è iniziato con una frenetica diplomazia presidenziale, che ha portato Lula a fare un viaggio internazionale al mese fino alla prima metà del 2023. Negli incontri multilaterali e bilaterali, il presidente ha ottenuto simpatia e applausi, spinto dallo slogan "Il Brasile è tornato". La sua partecipazione al G-7 e all'Assemblea generale delle Nazioni Unite in quel primo anno ha dato prova di un politico che ha saputo farsi notare e guadagnarsi un ampio spazio mediatico in Brasile e all'estero.
Di fronte a un mondo più complicato e teso rispetto ai suoi primi mandati, la condotta presidenziale si è presto rivelata una diplomazia dichiarativa, incapace di riprendere il ruolo guida che un tempo il Paese aveva nel continente. Le ambiguità nella condotta degli affari esteri mettono in dubbio l'esistenza di una direzione definita in quest'area.
Lo scorso novembre il Brasile ha ospitato il vertice del G-20 a Rio de Janeiro. Fu l'evento principale della diplomazia brasiliana nei primi due anni. L'incontro ha unito il vertice dei capi di Stato e degli alti funzionari a una serie di eventi pubblici, che spaziavano da incontri con settori della società civile a concerti e spettacoli musicali.
Nonostante la competenza del Brasile nell'organizzarlo, il vertice è un'attività con scarsi risultati politici. Il documento reso pubblico alla fine contiene 85 paragrafi che toccano alcuni dei principali problemi della scena contemporanea. Tuttavia, poche soluzioni pratiche possono venire da un tavolo in cui i nemici siedono alla ricerca di convergenze presumibilmente impossibili, al di là dei luoghi comuni.
L'iniziativa di politica estera più importante in ambito commerciale in questi due anni è stata la conclusione dell'accordo di libero scambio tra Mercosur e Unione Europea, che si trascinava dal 1999.
Il trattato va ben oltre una serie di protocolli commerciali e progressi in ambiti quali gli appalti pubblici, la proprietà intellettuale, la tutela ambientale, i quadri normativi, gli standard sanitari, le tariffe doganali, tra gli altri. Le aziende di un blocco potranno partecipare alle gare pubbliche di un altro blocco.
Per l'organismo sudamericano gli svantaggi sono evidenti. Esportatore di materie prime e importatore di beni industriali, il Mercosur vedrà un ulteriore impulso al suo processo di deindustrializzazione attraverso la riduzione delle tariffe sulle importazioni. L'argomento della reciprocità nel mercato europeo è irrealistico nella pratica. I settori altamente produttivi avranno sempre un vantaggio rispetto ai concorrenti meno competitivi.
L'apertura degli appalti pubblici potrebbe eliminare un vasto settore di piccole e medie imprese che soddisfano diverse esigenze locali. Gli effetti sull'occupazione sembrano essere negativi. Sul fronte europeo, i paesi in cui l’agricoltura rappresenta una quota significativa dell’attività economica – come Francia, Polonia, Italia e Spagna, tra gli altri – cercano di limitare le misure di apertura commerciale.
La migliore sintesi dell'accordo è stata data dalla Presidente della Commissione Europea, Ursula von der Leyen, che ha dichiarato a Montevideo, quando i negoziati sono stati conclusi, il 6 dicembre: "L'accordo con il Mercosur è una vittoria per l'Europa".
Allo stesso tempo, si registrano segnali di raffreddamento nei rapporti con il nostro principale partner commerciale, la Cina. Il Brasile rifiuta di aderire alla Nuova Via della Seta, un'audace proposta di integrazione commerciale sponsorizzata da Pechino. La visita di Xi Jinping durante il vertice del G-20, a sua volta, è stata priva di articolazioni concrete. Dei 37 documenti firmati dal leader cinese con il presidente brasiliano, 34 sono lettere d'intenti, memorandum e protocolli per intese future.
Lo zigzag latinoamericano
In realtà, la politica estera di Lula III è iniziata prima del suo insediamento, quando il presidente eletto ha accolto con favore il colpo di stato di estrema destra in Perù, guidato dalla vicepresidente Dina Boluarte. In una nota del 7 dicembre 2022, Lula afferma: “Capisco che tutto è stato inoltrato nel quadro costituzionale” (…) Spero che la presidente Dina Boluarte abbia successo nel suo compito di riconciliare il Paese e guidarlo sulla via dello sviluppo e della pace sociale”. Dettaglio: alla fine di gennaio 2023, i decessi dovuti alla repressione politica hanno raggiunto quasi 50 e il presidente Pedro Castillo è stato arrestato illegalmente, condizione in cui si trova ancora oggi.
I diplomatici brasiliani sostenevano che Castillo avesse tentato un colpo di stato. Non è vero. I consiglieri di Lula sembrano ignorare la Costituzione del Paese, che recita: “Articolo 134°.- Il Presidente della Repubblica ha il potere di sciogliere il Congresso se ha censurato o negato la fiducia a due Consigli dei Ministri”.
Il preoccupante andamento delle relazioni continentali è stato caratterizzato anche dal mancato riconoscimento dei risultati delle elezioni in Venezuela, nel luglio 2024, e dal veto all'ingresso del Paese nei BRICS. Questa è una situazione complessa. È molto probabile che si sia verificata una frode nel processo. Le istituzioni del Paese, probabilmente controllate dal governo, hanno appoggiato la rielezione di Nicolas Maduro. Il mancato riconoscimento dei risultati implica l'ingerenza del Brasile in un processo politico interno. Il passo successivo sarebbe la rottura delle relazioni diplomatiche. Lula ha addirittura proposto di indire nuove elezioni, idea respinta perfino dall'opposizione.
Il tentativo di impartire lezioni di buona condotta a un Paese che sta subendo l'assedio economico di Washington non si ripete nelle azioni contro i governati dall'estrema destra. È il caso della rielezione di Nayeb Bukele, proibita dalla Costituzione di El Salvador. Il Brasile si è pronunciato formalmente solo in merito a un grave atto arbitrario commesso dal governo di Daniel Noboa in Ecuador nell'aprile 2024. Le forze di sicurezza di quel paese hanno invaso l'ambasciata messicana a Quito per arrestare l'ex vicepresidente Jorge Glas, che vi aveva chiesto asilo.
Si tratta di qualcosa che viola le convenzioni internazionali e equivale a un'invasione territoriale.. Nel complesso, si può affermare che la politica brasiliana nei confronti dell'America Latina durante questo periodo tendeva ad avvicinarsi alle linee guida del Dipartimento di Stato sotto l'amministrazione democratica.
Doppio messaggio
Ci sono dei movimenti importanti. Come possiamo spiegare la nota pusillanime dell'Itamaraty sul primo anno di attacco militare palestinese alla potenza occupante, Israele? Ciò contraddice la classificazione che il presidente Lula aveva già dato all'azione sionista a Gaza: genocidio.
Nel documento si legge: "Il governo brasiliano registra, con profondo rammarico, che la data odierna [7 ottobre 2024] segna un anno dagli attacchi terroristici del gruppo Hamas in Israele. (…) La crisi degli ostaggi resta irrisolta, con decine di israeliani ancora trattenuti da Hamas a Gaza. In solidarietà con le famiglie di tutte le vittime e con il popolo israeliano, il governo brasiliano ribadisce il suo assoluto ripudio dell'uso del terrorismo e di tutti gli atti di violenza". Dov'è la denuncia degli omicidi di massa dei palestinesi? Dov'è il rapporto sulla pulizia etnica in corso?
Non esiste una politica estera separata dalla politica di difesa. Finché gli ufficiali brasiliani saranno addestrati negli Stati Uniti e noi compreremo equipaggiamento da Israele, finché non avremo un'industria militare nazionale, finché gli accordi militari saranno contrari alla diplomazia, avremo gravi difficoltà interne.
Nel luglio 2025, il Brasile ospiterà la 17esima edizione. Summit dei BRICS, organizzazione da lui presieduta dall'inizio dell'anno, in un momento in cui Donald Trump sta lanciando chiare minacce al blocco. L'intenzione di Washington è quella di attirare India e Russia nella sua orbita, creando possibili attriti tra i suoi membri. In questo contesto, sta prendendo piede il progetto di abbandonare gradualmente l'economia del dollaro negli scambi commerciali tra i paesi membri. In mezzo alle tensioni, il consigliere speciale della Presidenza della Repubblica, Celso Amorim, annuncia gli obiettivi del Brasile per il Summit. Si chiamano "Né Occidente né Oriente: Sud del mondo", sul sito web dell'evento. La frase sembra essere l'estensione di un'espressione che ha segnato l'inizio del mandato di Lula, quella di "neutralità attiva".
L'apparente contraddizione in termini può avere senso in circostanze meno complesse. In tempi difficili, le circostanze potrebbero spingere i paesi ad assumere posizioni più chiare nella lotta per l'egemonia globale. Una buona notizia degli ultimi giorni è stata l'unione di diversi Paesi, con governi di orientamenti diversi, per sconfiggere il candidato della Casa Bianca alla carica di segretario generale dell'Organizzazione degli Stati Americani (OSA). In questa articolazione il Brasile ha avuto un ruolo significativo.
In cosa consiste il progetto?
Qui si ripropone la domanda posta all'inizio: qual è il motivo delle esitazioni, delle ambiguità e dei ritiri del Brasile sulla scena internazionale? La risposta probabilmente risiede nei problemi interni.
Un Paese che ha come principali linee guida interne l'attrazione di capitali stranieri a tutti i costi, l'austerità fiscale, il taglio degli investimenti pubblici, le privatizzazioni e il predominio dell'alta finanza avrà scarsi margini di manovra per imporsi a livello internazionale. Mancheranno solidità e sovranità economica. Un paese in fase di deindustrializzazione e senza un chiaro progetto nazionale presenta gravi limitazioni alla realizzazione di una politica estera veramente attiva e orgogliosa.
Sì, il Brasile è tornato. Ma dove? Per fare cosa?
*Gilberto Maringoni è giornalista e professore di Relazioni Internazionali presso l'Università Federale dell'ABC (UFBAC).
Versione ampliata dell'articolo pubblicato nel numero 1352 della rivista lettera maiuscola
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