da PAULO NOGUEIRA BATISTA JR.*
Autonomia della banca centrale e obiettivi di inflazione
Torno sulla questione della Banca Centrale, lettore paziente. Conto sulla tua pazienza, forse una caratteristica tipicamente brasiliana. Torno alla Banca Centrale perché il problema che essa rappresenta è gravemente aggravato dalla caparbietà del suo presidente, che insiste nel mantenere i tassi sulla luna e prende tempo per segnalare l'inizio della loro riduzione, già tardi, ridicolamente tardi, visto che i vari gli indicatori rilevanti lo giustificano sempre più chiaramente. Ma oggi non voglio parlare della situazione della politica monetaria brasiliana, bensì del contesto, cioè delle questioni strategiche che, seppur non sempre esplicite, permeano il dibattito su moneta e interessi, non solo in Brasile, ma in altri paesi.
Mi riferisco a due questioni interconnesse: l'autonomia della Banca centrale e il regime dell'inflation targeting. Queste sono ancora politiche venerate, almeno in Brasile, ma molto discutibili, per non dire altro. Sono diventati dogmi dall'inizio degli anni '1990 in gran parte del mondo occidentale, e sono finiti per essere importati dal Brasile: il regime bersaglio nel 1999 e l'autonomia giuridica dell'autorità monetaria nel 2021. La nostra adesione a questi dogmi, in particolare il secondo, è stata tardiva . E forse per questo si aggrappa a loro l'ortodossia da pollaio che prevale nel dibattito economico nazionale, anche se il loro declino si fa sentire nei paesi sviluppati dove hanno avuto origine.
Infatti, parentesi, oggi in Brasile non c'è dibattito economico. Ciò che esiste non è esattamente il “dibattito”, ma la diffusione unilaterale di un unico punto di vista. E non è esattamente “economica”, poiché le tesi e le opinioni presentate sono versioni volgari di quella che si chiama economia, pura o applicata che sia.
Origine degli attuali dogmi monetari
In molti Paesi questi due dogmi, dopo aver regnato quasi incontrastati nell'ultimo decennio del XX secolo e nel primo decennio del secolo in corso, sopravvivono ancora oggi. Pro forma, essendo stato sostanzialmente abbandonato in pratica. Le banche centrali “autonome” sono sempre più integrate nella politica economica statale. La decantata autonomia, che non è mai stata piena, esiste oggi più nei testi giuridici e nei libri di testo che nella realtà. Il regime degli obiettivi, adottato come “ancora” per la politica monetaria in molti paesi sviluppati e in via di sviluppo, è stato reso più flessibile e, in diversi casi, accantonato senza fanfara.
Anche così, vale la pena rivedere brevemente l'origine di questi due principi monetari. Questo aiuterà a comprendere la sua applicazione negli ultimi tre decenni, così come le sue difficoltà di sopravvivenza negli anni più recenti. Cercherò di essere chiaro ed esercitare lo spirito di sintesi.
Se potessi riassumere in poche frasi la tendenza storica a lungo termine dell'istituzione della moneta, direi che è caratterizzata da una traiettoria lenta e tumultuosa verso qualcosa di fondamentale: il riconoscimento che la moneta deve essere una pura valuta fiat di stato. Disancorato, quindi. Una moneta non garantita emessa da uno stato nazionale, come quasi sempre accade, o in pochi casi da stati nazionali associati, come in euro Europa. Gli emittenti, per delega statale, sono sempre banche centrali pubbliche nazionali o regionali. L'accettazione della moneta è una convenzione garantita dalla fiducia (fiducia) nello Stato responsabile ultimo della sua emissione.
Questa tendenza a lungo termine si stava imponendo di fronte a molte resistenze, motivate da abitudini e pregiudizi. Per molto tempo è prevalsa la riluttanza ad accettare che la moneta non avesse un “valore intrinseco”, come nel caso delle monete metalliche, basate su metalli preziosi, in particolare oro e argento. Tuttavia, l'impossibilità del gold standard, anche modificato e modernizzato, si è aperta con la Grande Depressione degli anni '1930, quando è stato confermato che l'oro non era altro che una “reliquia barbarica”, nella celebre espressione di Keynes.
Importanti resti del gold standard sopravvivono ancora nel sistema di tassi di cambio fissi e regolabili stabilito in Boschi di Bretton, subito dopo la seconda guerra mondiale, un sistema che aveva come aspetto centrale la libera conversione del dollaro in oro a tasso fisso. Con la moratoria decretata dal governo statunitense nel 1971, sospendendo unilateralmente la convertibilità del dollaro in oro, si è finalmente entrati in un regime monetario puramente fiduciario, come evidenziato, tra gli altri, da Milton Friedman.
Il ritardo nel giungere a questo punto è dovuto non solo a un feroce attaccamento alla reliquia d'oro, ma a qualcosa di più persistente: la sfiducia degli agenti economici e di una parte significativa degli economisti nei confronti del ruolo economico dello Stato e, quindi, la resistenza accettare una moneta non ancorata, inconvertibile, basata esclusivamente sulla fiducia in quello Stato. Iniziò quindi un lungo periodo, ancora incompiuto, in cui si cercò di assicurare, mediante regole o ancore, che la moneta di Stato fosse veramente degna di fiducia. Data l'impossibilità di basare il sistema monetario e dei pagamenti sull'emissione primaria di monete private, restava la possibilità di imporre la disciplina allo Stato di emissione.
L'aspirazione si rivelerebbe molto più difficile da realizzare di quanto forse si potrebbe inizialmente immaginare. Regole semplici si dimostrerebbero impraticabili, data la complessità della realtà economica. Regole complesse, difficili da specificare e prive di trasparenza, si dimostrerebbero inefficaci nel generare la fiducia desiderata.
Il fallimento delle ancore monetarie e di cambio
Quali percorsi sono stati seguiti per cercare di disciplinare lo Stato di emissione. Un tentativo, propugnato dallo stesso Friedman, fu quello di stabilire un'“ancora monetaria”, cioè una o più regole che specificassero quantitativamente i limiti all'espansione della moneta primaria o di qualche altro aggregato monetario. Il rapporto tra emissione e inflazione si rivelerebbe tuttavia incerto e instabile, rendendo inefficace l'esperienza dell'ancoraggio monetario. Dopo anni di polemiche teoriche ed empiriche, lo stesso Friedman ei suoi seguaci, i cosiddetti monetaristi, alla fine saranno costretti a ritirarsi e ad abbandonare questo approccio.
Un altro tentativo è stato quello di ricorrere al cambio fisso, cioè obbligare la Banca Centrale a difendere tassi fissi o qualche regola prestabilita per cambiare il cambio. Un ampio spettro di regole di scambio, dal bordo di valuta ad ampie fasce valutarie, è stato testato in diversi paesi. Il sistema forfettario istituito poco dopo la seconda guerra mondiale, in Boschi di Bretton, durò alcuni decenni, ma conobbe crescenti difficoltà negli anni '1960 fino a soccombere nel 1971, come accennavo. Il pegging della valuta avrebbe conseguenze ancora più disastrose in molti paesi in via di sviluppo, incluso qui in Sud America, negli anni '1970, '1980 e '1990.
Negli anni '1990, il Messico, l'Argentina e il Brasile del Real Plan, ad esempio, hanno sperimentato gravi crisi economiche quando hanno provato questo approccio. Il problema, in estrema sintesi, è che la difesa di un particolare tasso di cambio nominale o di una regola si è rivelata estremamente costosa in situazioni caratterizzate da un'ampia libertà di movimento dei capitali. Essendo praticamente impraticabile abbandonare completamente e per sempre l'autonomia nazionale nella gestione della politica monetaria, l'ancoraggio del tasso di cambio ha finito per portare a gravi crisi della bilancia dei pagamenti, con pesanti conseguenze per i paesi che sono stati portati a seguire questa strada.
I nuovi ancoraggi: autonomia della Banca centrale e obiettivi di inflazione
Cosa fare? Nonostante il fallimento delle ancore monetarie e di cambio, era ancora inconcepibile che il pensiero economico dominante accettasse una moneta di Stato puramente fiduciaria, senza vincoli e garanzie. Proseguì la ricerca di modi per limitare la libertà dello Stato e dare così affidabilità alla moneta da esso emessa. Fu allora che, soprattutto a partire dagli anni '1990, si cristallizzò in veri e propri dogmi e sopravvisse fino ad oggi, seppur indebolita, la combinazione di due “ancore istituzionali”: l'autonomia della Banca Centrale e il regime dei target per l'inflazione.
Cosa significavano questi due ideali complementari? E perché dovrebbero rivelarsi problematici anche come ancore? Ciò che hanno in comune e ciò che le rende complementari, come ho indicato in precedenza, è che entrambe costituiscono vincoli o limitazioni al potere dello Stato. L'autonomia giuridica della Banca Centrale elimina la subordinazione dell'autorità monetaria al potere politico, concedendo al presidente e agli altri amministratori lunghi mandati che non coincidono con quello del Presidente della Repubblica.
L'obiettivo dichiarato è quello di “depoliticizzare” la politica monetaria, che sarebbe guidata esclusivamente da criteri tecnici. Il breve orizzonte dei politici sarebbe sostituito dal lungo orizzonte di una burocrazia autonoma e specializzata. La Banca Centrale sarebbe libera, in particolare, dal cosiddetto ciclo politico, che tende a tradursi in politiche espansive negli anni elettorali, a scapito della stabilità economica e monetaria.
Il regime dell'inflation targeting, a sua volta, impone un'ulteriore limitazione alla Banca Centrale, alla quale è data la libertà di ricercare, gestendo il tasso di interesse e altre variabili, senza interferenze governative, obiettivi numerici per il tasso di inflazione, generalmente determinato dal governo (dal Consiglio monetario nazionale, nel caso brasiliano). Stabiliti gli obiettivi, il governo esce di scena. La Banca Centrale conduce autonomamente la politica monetaria, essendo costretta a concentrare la propria azione su un obiettivo primario: la stabilità del potere d'acquisto della moneta nazionale.
Il regime degli obiettivi può essere più o meno flessibile, a seconda di come viene specificato. Gli obiettivi sono ambiziosi, richiedono un grande sforzo per contenerli? Sono puntuali o ci sono intervalli di confidenza? Le scadenze fissate per il raggiungimento degli obiettivi sono brevi? L'inflazione complessiva della variabile di riferimento o le misure dell'inflazione sono corrette per escludere talune componenti volatili dell'indice generale dei prezzi? Per certi aspetti, il regime brasiliano è stato definito in modo relativamente flessibile rispetto a quello di altri paesi, il che non ha impedito il successivo mancato rispetto degli obiettivi negli ultimi anni.
Discredito dei nuovi ancoraggi
Ho cercato di riassumere sopra, senza caricaturare, gli argomenti ortodossi. C'è una certa plausibilità in questi argomenti, un certo appello al buon senso. Ma la realtà ha più volte deluso le aspettative di chi le difendeva.
Per quanto riguarda la Banca Centrale, sarebbe presto diventato chiaro che la politica monetaria non può essere condotta indipendentemente dal resto della politica economica, in particolare dalla politica fiscale, come avevano avvertito gli economisti keynesiani. Se la Banca Centrale, forte della sua autonomia giuridica, vuole agire da sola, senza coordinare i propri passi con il Ministero delle Finanze e altre aree di governo, una certa confusione è inevitabile e non ne risulterà nulla di positivo. La realtà pratica della politica economica, le interconnessioni tra le sue componenti, raccomandano che l'autorità monetaria agisca in sinergia con il governo, scambiando informazioni, discutendo obiettivi, anticipando i movimenti.
Insomma, la Banca Centrale è, sempre e ovunque, un braccio dell'apparato statale. Una Banca Centrale che vuole essere indipendente de facto, e non solo de jure, diventa un ostacolo alla conduzione della politica economica. Questo accade raramente: il caso brasiliano del 2023 è un esempio tra pochi.
L'idea di una Banca centrale autonoma è diventata particolarmente problematica in tempi di intensa polarizzazione politica in così tanti paesi, compreso il Brasile. In questo contesto, la non coincidenza tra i mandati del Presidente della Repubblica e quelli del presidente della Banca Centrale può rendere il comando dell'autorità monetaria un corpo estraneo all'interno di un nuovo governo, come è avvenuto in Brasile dopo la insediamento del presidente Lula.
Roberto Campos Neto cerca di giustificare tecnicamente le sue decisioni, soprattutto i tassi di interesse eccezionalmente alti, ma le sue giustificazioni non sono solide e sono state respinte dal governo e da un numero crescente di politici, economisti, uomini d'affari e persino da persone legate al mercato finanziario . Quasi unanimemente negativo. Con il passare dei mesi, la posizione “tecnica” sostenuta dalla Banca Centrale appare sempre più insostenibile. In campo ufficiale, molti hanno la sensazione, corretta o meno, che il presidente della Banca Centrale sia un bolsonarista infiltrato, che deliberatamente sabota i piani economici del governo.
Questo nuovo problema, quello della polarizzazione politica, si sovrappone a un vecchio problema, di natura strutturale, che gli economisti come me si sono stancati di sottolineare: stabilire l'autonomia giuridica della Banca centrale rispetto al potere politico ne rafforza la presa da parte di interessi finanziari privati. Il contrappunto dell'influenza del governo scompare o diminuisce e l'influenza del capitale finanziario, assicurata dalla famosa porta girevole, acquista forza.
I membri del consiglio di amministrazione della Banca Centrale provengono, in gran parte, dal sistema finanziario e vi ritornano. Passare attraverso il comando della Banca Centrale è un modo per lucidare il proprio CV e ottenere posizioni più vantaggiose nel mercato finanziario – a condizione, ovviamente, che il dirigente balli rigorosamente a ritmo di musica durante il suo periodo alla Banca Centrale. Una sottile forma di corruzione. La Banca Centrale, attraverso questi ed altri mezzi, diventa caccia guardia di capitale finanziario.
Anche il secondo dogma, l'Inflation Targeting Regime, ha rivelato difetti importanti. Anche se definito in modo relativamente flessibile, il regime si rivela spesso ingombrante. Obiettivi che sembravano ragionevoli quando sono stati definiti si sono poi rivelati draconiani, richiedendo alti tassi di interesse, con un impatto sul livello di attività, sul tasso di cambio e sulle finanze pubbliche.
Il problema qui è quello che si presenta sempre nell'applicazione delle regole, siano esse fiscali, di cambio o monetarie: la capacità previsionale degli economisti è scarsa. “L'atteso non accade mai; è sempre l'inaspettato”, diceva Keynes. Fatti nuovi, shock di diversa natura sottopongono qualsiasi schema di regole a tensioni difficili da gestire. La grande crisi finanziaria internazionale del 2008-2010, la pandemia di Covid-19, la guerra in Ucraina dal 2022 hanno messo sotto pressione i regimi che mirano all'inflazione.
Il pesante impatto di questa successione di shock finanziari, politici e di offerta ha portato a una generale erosione della fiducia nell'utilità di questo regime, anche nelle sue versioni più flessibili. I sostenitori si sono assottigliati, i critici sono diventati più vocali. Molte banche centrali hanno tranquillamente abbandonato il modello monetario. Gli obiettivi sono stati resi più flessibili in modo tale che il regime diventasse praticamente indistinguibile dalla pura discrezionalità, cioè molto vicino al modello della pura moneta fiduciaria, disancorata, senza zavorra.
Qui in Brasile questi dogmi monetari trovano però un ultimo rifugio. Come diceva Millôr Fernandes, quando le ideologie invecchiano, vengono a vivere in Brasile. Morti e sepolti nel resto del mondo, ottengono qui un'ultima sopravvivenza.
*Paulo Nogueira Batista jr. detiene la cattedra di Celso Furtado presso il College of High Studies dell'UFRJ. È stato vicepresidente della New Development Bank, istituita dai BRICS. Autore, tra gli altri libri, di Il Brasile non sta nel cortile di nessuno (LeYa).
Versione estesa dell'articolo pubblicato sulla rivista lettera maiuscola, il 30 giugno 2023.
la terra è rotonda esiste grazie ai nostri lettori e sostenitori.
Aiutaci a portare avanti questa idea.
CONTRIBUIRE
