da ANDRÉ LUIZ PESTANA CARNEIRO, GUILHERME SILVA LAMANA CAMARGO, LILIAN TAVARES DIAS & AFRANIO CATANI*

Traiettoria storica, legislativa e sfide attuali delle università brasiliane

“Ciò che dà grandezza alle università non è ciò che viene fatto al loro interno, ma ciò che viene fatto con ciò che producono” (Florestan Fernandes).

Il ruolo dei sacerdoti gesuiti nel Brasile coloniale è una parte importante della storia dell'istruzione formale del paese. Segnata dall'interesse per la diffusione della cultura europea e del dominio religioso, l'attività dei gesuiti fu legata alla formazione intellettuale classica, basata sull'educazione alla morale e alle buone maniere. In questo contesto, l’offerta del corso di teologia, finalizzato all’educazione ecclesiastica, può essere considerata un precursore dell’esperienza di istruzione superiore in Brasile.

Tuttavia, non sarebbe stato nel XVI secolo che il paese sarebbe stato in grado di offrire corsi di istruzione superiore, poiché la dipendenza del paese dalla metropoli non consentiva un simile apparato educativo nel Brasile coloniale. In questo senso, Teixeira afferma: “Non c’era, quindi, alcuna differenza tra la Metropoli e la Colonia in termini di livello o contenuto dell’educazione intellettuale, poiché tutta l’educazione locale insegnata dai gesuiti sarebbe stata completata con l’istruzione universitaria nella Metropoli. Fino alla metà del XIX secolo l'università in Brasile era l'Università di Coimbra, dove i brasiliani andavano a studiare, dopo aver frequentato corsi in Brasile presso veri collegi dei gesuiti”. (TEIXEIRA, 2005, p. 135-136).

Anche se non fu per l'influenza dei gesuiti, fu comunque durante il periodo coloniale che il paese ebbe i suoi primi corsi di istruzione superiore. L'arrivo della famiglia reale in Brasile nel 1808 segnò l'inizio dell'istituzione di corsi di istruzione superiore fuori dalla corte, con l'obiettivo di formare personale professionale per gli affari statali.

In questo contesto e sotto il pieno controllo dello Stato, furono create la Scuola di Chirurgia a Salvador e Rio de Janeiro (oggi, rispettivamente, Facoltà di Medicina dell'UFRJ e UFBA) e la Reale Accademia Militare (attualmente Scuola Nazionale di Ingegneria dell'UFRJ). .

Nel Brasile indipendente, nel 1827, sorsero due corsi di diritto (Olinda e San Paolo). Sempre nell'ottica di offrire formazione a un'élite coesa e allineata allo Stato, il modello universitario non rientrava nella proposta dell'impero, che proseguiva con la proposta di formazione alle professioni, in scuole isolate.

La Costituzione federale del 1891, dato il contesto sociale post-abolizione della schiavitù, portò allora progressi anche nell'istruzione superiore, che non era più legata solo al potere centrale. Sotto la possibilità del controllo statale e della creazione di istituti privati, nel Paese vengono create nuove scuole di istruzione superiore, ancora di formazione tecnico-professionale e lontane dal carattere universitario.

L'espansione dell'istruzione superiore in questo periodo fu segnata dalla presenza di istituzioni confessionali e private e rappresentò una rottura con il modello delle scuole professionali. Nei primi tre decenni del 1900, il Paese contava 109 istituti che offrivano corsi di istruzione superiore (SAMPAIO, 2000).

A differenza di altri paesi dell'America ispanica, come il Messico, che nel 1553 aveva già la sua prima università, il Brasile disponeva solo di scuole di formazione professionale isolate. Fu solo negli anni '1920 che nel Paese iniziò un progetto universitario, guidato da un'élite intellettuale che lo intese come promotore della scienza e della ricerca.

In questo senso, Teixeira ha sottolineato: “L’Università sarà così un centro del sapere, destinato ad accrescere la conoscenza umana, un noviziato della cultura capace di ampliare la mente e maturare la fantasia dei giovani per l’avventura della conoscenza, una scuola di formazione per i professionisti e lo strumento più ampio e profondo per l'elaborazione e la trasmissione della cultura comune brasiliana. Queste sono le ambizioni dell’Università. Profondamente nazionale, ma strettamente legato, per questa ampia concezione dei suoi scopi, alle università di tutto il mondo, alla grande fraternità internazionale della conoscenza e dell’apprendimento” (TEIXEIRA, 1969, p. 236).

Anísio Teixeira fu uno degli esponenti del movimento Escola Nova, che difendeva le università come “centri disinteressati del sapere”. L'ampio dibattito sulla creazione di un'università nel Paese ha avviato un'importante riforma educativa, promossa dal neo creato Ministero dell'Istruzione e della Sanità del governo provvisorio di Getúlio Vargas.

La strutturazione dell'istruzione superiore in Brasile

Con il nuovo governo del 1930, sotto il comando di Getúlio Vargas, si interruppe il ciclo della politica del caffè e latte in Brasile, caratterizzato dall'alternanza al potere tra Minas Gerais e San Paolo. I residenti di San Paolo hanno opposto una grande resistenza al nuovo sistema in vigore. Tuttavia, data la sua grande importanza nel paese, si cercarono soluzioni affinché anche l’élite dello Stato di San Paolo potesse beneficiare di questo nuovo governo.

L'Università di San Paolo si inserisce in questo processo di riconciliazione tra il governo e l'élite di San Paolo, essendo stata creata nel 1934, rispondendo ai criteri universitari della recente riforma dell'epoca di Francisco Campos, ma con le sue caratteristiche particolari, come autonomia interna, distinta dalle altre istituzioni. Così, la creazione dell’USP ha occupato questo spazio di riconciliazione, proprio perché il suo obiettivo era quello di formare una nuova élite, preparata ai cambiamenti che si sarebbero verificati nel paese e pronta a mantenersi e rafforzarsi come élite dominante (FÉTIZON, 1984 ). .

La creazione dell'Università di San Paolo in quel momento riflette la visione dell'élite di San Paolo di identificare la crescita del paese e la necessità di reinventarsi per mantenere la propria influenza. Questo è il momento in cui inizia la crescita dell'istruzione superiore, principalmente con istituzioni federali, a causa dell'espansione dell'istruzione secondaria pubblica, con conseguente nuova domanda. In questo processo di espansione dell’istruzione scolastica della popolazione, nasce la domanda di istruzione superiore, dando inizio alla crescita dell’istruzione privata come alternativa per servire la crescente popolazione istruita. Inoltre questo periodo, tra gli anni Quaranta e Sessanta, segnò la rottura del patto tra Stato e Chiesa, con la creazione della Pontificia Università Cattolica (SAMPAIO, 1940).

Questa crescita dell’istruzione superiore ha permesso anche di ampliare l’offerta di altri corsi, poiché fino a quel momento prevalevano le cosiddette carriere imperiali: Giurisprudenza, Ingegneria e Medicina (Schwartzman, 2015).

È in questo contesto che si inseriscono gli standard normativi e le linee guida per le politiche dell’istruzione superiore per i decenni successivi. La prima di queste è la Legge sulle linee guida e basi dell'istruzione nazionale (LDB), del 1961, che ha stabilito l'offerta di questo livello di istruzione preferibilmente in modelli universitari, basati sul treppiede di insegnamento, ricerca e estensione. Tuttavia, favorisce anche l’istruzione superiore privata, determinando la libertà del settore privato di operare a tutti i livelli, a scopo di lucro.

Un altro movimento importante nel percorso di espansione dell’istruzione superiore brasiliana è stata la Riforma universitaria del 1968, in cui furono stabiliti i modelli che conosciamo oggi, stabilendo dipartimenti, sistema di crediti e tasse semestrali.

Tuttavia, questa crescita non è stata sufficiente a soddisfare la nuova domanda, derivante dal completamento dell’istruzione secondaria. Tuttavia, non tutti i candidati hanno potuto studiare nelle istituzioni pubbliche, nonostante fossero stati approvati, perché non c’erano abbastanza posti – si sono formate le cosiddette eccedenze. Fu così istituito, con decreto, l'esame di ammissione classificatorio, che selezionava e limitava il numero degli studenti ammessi.

Un’altra caratteristica di questo processo di crescita di cui qui discutiamo è il fronte privatista dell’istruzione superiore, spinto dal mancato soddisfacimento della domanda da parte dell’ente pubblico e dalla conseguente espansione delle autorizzazioni per l’istruzione privata, passando da circa il 40% del totale degli iscritti nel 1960, a al 63% nel 1980. Secondo il censimento dell'istruzione superiore (2020), il 77% degli studenti brasiliani oggi frequenta corsi universitari offerti da istituti privati.

Questo movimento avvenuto nell’istruzione superiore del Paese è stato caratterizzato da una “manifestazione perversa della crescita e della diversificazione del campo educativo brasiliano e dall’antitesi della sua reale democratizzazione”, poiché non si è preoccupata di offrire una formazione di qualità, ma piuttosto si è puntato esclusivamente per la massificazione e il servizio, generalmente più focalizzati sul profitto che sull’insegnamento (MARTINS, 1988, p. 3).

Politiche pubbliche per l’istruzione superiore contemporanea

Contrariamente a quanto accaduto nelle università negli anni '1970, con il significativo aumento delle infrastrutture, la creazione di nuove unità e l'aumento dei posti vacanti, il decennio successivo può essere caratterizzato come una quasi stagnazione in relazione al numero di immatricolazioni. Negli anni Novanta il panorama era diverso, raggiungendo tassi di espansione medi del 1990%. Allo stesso tempo, e in conseguenza dell’espansione dei posti vacanti, si è verificato il fenomeno dell’emergere di diversi tipi di istituti accademici, con formati, vocazioni e pratiche diverse, che hanno favorito l’eterogeneità del sistema, ma distolto l’attenzione dall’ideale di un'università come istituto del sapere.

Tuttavia, ciò che rimaneva era la distribuzione ineguale degli istituti di istruzione superiore (IIS) in tutto il paese, con una concentrazione di un significativo 59% degli istituti nella regione del sud-est e di un esiguo 4% nella regione del nord.^[I] un ritratto delle disuguaglianze regionali esistenti.

Il ritardo nell’istruzione superiore sperimentato dal Brasile ha ancora effetti rispetto ad altri paesi dell’America Latina: nel 2019, il tasso di iscrizione della popolazione nella fascia di età dai 25 ai 34 anni (oltre al periodo dai 18 ai 24 anni, che rappresenta tasso netto), è del 21%, inferiore ad altre nazioni latine, come la Colombia (30%) e il Cile (34%), che hanno un’istruzione superiore eminentemente privata, e inferiore all’Argentina (40%), il cui insegnamento presenta caratteristiche più elevate l'istruzione è prevalentemente pubblica (80%), cosa che attira anche molti brasiliani, che evitano la selettività dei corsi universitari più ambiti, come medicina^[Ii].

Secondo Senkevics (2019), i tassi avrebbero potuto essere molto più bassi se non si fossero verificati crescite significative tra gli anni Sessanta e Ottanta e, dagli anni Novanta in poi, cicli che hanno avuto notevoli ripercussioni non solo sugli stessi istituti di istruzione superiore, ma anche con tassi elevati impatto sociale.

In mezzo a questi cicli di leva finanziaria si colloca anche la Riforma dell’Università del 1968 (Legge n. 5.540/1968), che apportò modernizzazione e flessibilità ai modelli universitari, che finirono per favorire l’avanzamento del settore privato laico nel settore , a differenza delle istituzioni confessionali senza scopo di lucro. Nel 1995, circa il 76% degli istituti di istruzione superiore erano privati, con una clientela elitaria eminentemente bianca, con corsi in presenza, con protagonismo femminile in gran parte, con una massiccia concentrazione nella regione sudorientale del paese (SENKEVICS, 2019).

Massificazione e democratizzazione dell’accesso all’istruzione superiore accompagnata da controllo e supervisione

Il processo di massificazione, oltre ad essere un fenomeno, costituisce un obiettivo/traguardo entrato a far parte delle istituzioni universitarie che, partendo dal presupposto che questo livello di istruzione è un bene sociale, un diritto, e che la formazione specializzata offre possibilità materiali di mobilità sociale e l’elevazione delle capacità intellettive umane, è necessario aprire le porte dell’università a gruppi sociali diversi, con le loro traiettorie, espressioni, identità, motivazioni e risorse finanziarie più diverse, per rompere le selezioni elitarie e elitarie che hanno sostenuto i pilastri dell'Accademia per lungo tempo.

Ciò non significa che tale diversificazione lasci da parte aspetti di qualità, standard di eccellenza nella ricerca, ma che ha cominciato ad intensificarsi l'elemento estensione, che costituisce il tripode universitario che deve essere inseparabile dagli altri.

Dagli anni '1980 in poi si sono verificati importanti movimenti nel settore privato dell'istruzione superiore, come sottolineato da Sampaio (2000): stabilità nella partecipazione relativa degli iscritti a questo settore; riduzione delle istituzioni isolate, con l'aumento del numero delle università; decentramento regionale e internalizzazione delle iscrizioni e crescita del numero di corsi e carriere offerte.

I progressi giuridici negli anni successivi hanno dato un grande dinamismo al sistema di istruzione superiore brasiliano. La Costituzione federale del 1988 regolamentava il principio di autonomia delle università e separava il sistema privato dal controllo burocratico del Consiglio federale dell'istruzione.

Con l’istituzione delle Linee guida e delle leggi fondamentali per l’istruzione nazionale nel 1996, alle università è stata data l’autorità di creare e terminare corsi, in modo che potessero soddisfare rapidamente la domanda di massa di istruzione superiore (Sampaio, 2010). Secondo Ristoff, “l’espansione dell’accesso ci porta al fatto che l’espansione dell’istruzione superiore non ha avuto solo un senso di espansione geografica, ma anche un senso di espansione delle opportunità di accesso per settori della classe media fino ad allora esclusi da questo sistema”. livello di istruzione.. Questa espansione dell’accesso è in gran parte confusa con il processo di privatizzazione stesso, poiché è avvenuto principalmente come risultato della forte esclusione storicamente prevalente nelle università pubbliche”. (RISTOFF, 2008, pag. 43)

Agli inizi degli anni 2000, con l’ingresso del governo PT alla presidenza della Repubblica, furono promulgate una serie di leggi che stabilirono un contesto di politica pubblica sia a livello governativo che statale,^[Iii] in parte anche grazie alla partecipazione del nostro Paese alla Conferenza di Durban del 2001, che ha favorito l'ambiente per lo sviluppo di azioni rivolte alle fasce più disagiate della società brasiliana, in particolare alla popolazione nera e indigena.

Il Programma sulla Diversità Universitaria (Legge n. 10.558/2002), il cui obiettivo era quello di valutare le strategie di attuazione per promuovere l’accesso all’istruzione superiore per le persone appartenenti a gruppi socialmente svantaggiati (in particolare la popolazione nera e indigena), prevedeva il trasferimento di risorse al settore pubblico e istituzioni private, accompagnata dalla concessione di borse di mantenimento e premi – una legge breve e senza molti dettagli, che non ha avuto ripercussioni immediate fino alla creazione e attuazione del Programma Università per Tutti (Prouni, Legge n. 11.096/2005), che prevedeva l'assegnazione di borse di studio totali e parziali per corsi di laurea e di formazione tecnica presso istituti di istruzione superiore privati, profit o no-profit.

Prouni consisteva in un tentativo immediato di incrementare i tassi di ingresso e di iscrizione all'istruzione superiore, avvalendosi delle già consolidate infrastrutture private, di carattere eminentemente imprenditoriale, oltre al trasferimento di risorse dal Fondo per il Finanziamento degli Studenti dell'Istruzione Superiore (FIES). . Ciò ha consentito e ampliato le possibilità per gli studenti delle scuole pubbliche (tutte le scuole superiori) o di borse di studio complete da scuole private.^[Iv] Una differenza del programma era che all'interno dei posti vacanti assegnati agli studenti delle scuole pubbliche, una parte dei posti vacanti è stata assegnata a studenti neri, meticci e indigeni, nonché a persone con disabilità.

Allo stesso tempo, sono stati regolamentati i sistemi di supervisione e controllo, come il Sistema nazionale di valutazione dell’istruzione superiore – SINAES (Legge n. 10.861/2004), che mira a promuovere la cultura della valutazione periodica degli istituti pubblici di istruzione superiore (IIS). istituzioni private, nonché la definizione di processi di valutazione dei corsi di laurea e del rendimento degli studenti, che si è consolidato nel tempo come strumento essenziale di “accreditamento” degli istituti di istruzione superiore, nonché dei loro prodotti e servizi offerti alla popolazione attraverso il ranking – diffuso in il settore privato, in un aspetto ampio di regolamentazione, monitoraggio, valutazione del sistema educativo derivante dalla natura tutelare del Ministero dell'Istruzione (BRASIL; SOUZA, 2013).

Dal punto di vista di Brasil e Souza (2013), la valutazione produce risultati e informazioni che servono come sussidi e parametri per i manager per realizzare azioni di pianificazione che possono contribuire a migliorare il funzionamento delle istituzioni nel loro complesso. Questo insieme di dati “inculca” una solida cultura della valutazione, che rafforza e consolida l'identità istituzionale stessa (BRASIL; SOUZA, 2013).

Il processo di valutazione degli istituti di istruzione superiore (pubblici e privati) è avvenuto attraverso diverse forme, sempre articolate tra loro e svolte dal Ministero dell'Istruzione, attraverso l'Istituto Nazionale di Studi e Ricerche Educative Anísio Teixeira (Inep): Valutazione degli istituti di istruzione superiore Istruzione Superiore (Valutazioni, che genera l'Indice Generale dei Corsi – IGC)), Valutazione dei Corsi di Laurea (ACG, che genera il Concetto di Corso Preliminare – CPC)) e Valutazione delle Prestazioni degli Studenti attraverso il proprio esame, che genera l'indice ENADE.^[V]

Dopo l’apertura delle risorse pubbliche alle istituzioni private e il quadro legislativo che ha avviato la cultura della valutazione dell’istruzione superiore, l’azione del governo si è rivolta alle università federali, – il cui processo di demolizione è iniziato nel primo governo di Fernando Henrique Cardoso. Il Programma di sostegno ai piani di ristrutturazione e di ampliamento delle Università federali (REUNI) è stato istituito con il Decreto n. 6.096/2007, ovvero una politica del governo che prevedeva la creazione di strutture (micro e macro) e condizioni minime necessarie nell'IFES, al fine di facilitare l'espansione dell'accesso e della permanenza degli studenti nell'istruzione superiore a livello universitario, approfittando delle infrastrutture e del personale esistenti.

È importante ricordare le linee guida che hanno coinvolto il programma, le quali presupponevano l'assunzione di impegni da parte delle istituzioni partecipanti al rispetto di obiettivi di ottimizzazione dell'intero apparato accademico, ovvero:

Art. 2^o Il Programma avrà le seguenti linee guida:

I – riduzione del tasso di abbandono, occupazione dei posti non utilizzati e aumento dei posti vacanti, soprattutto notturni;

II – ampliamento della mobilità studentesca, con l'implementazione di regimi curriculari e sistemi di titoli che consentano la costruzione di percorsi formativi, attraverso l'utilizzo di crediti e lo spostamento degli studenti tra istituzioni, corsi e programmi di istruzione superiore;

III – revisione dell'assetto accademico, con la riorganizzazione dei corsi di laurea e l'aggiornamento delle metodologie di insegnamento-apprendimento, ricercando un costante incremento della qualità;

IV – diversificazione delle modalità di laurea, preferibilmente non finalizzate a una professionalizzazione precoce e specialistica;

V – ampliamento delle politiche di inclusione e assistenza agli studenti; È

VI – articolazione dell'istruzione universitaria con quella post-laurea e dell'istruzione superiore con l'istruzione di base (BRASILE, 2007).

Queste linee guida si basavano sulle tariffe che l'istruzione superiore presentava al momento della preparazione del Piano nazionale di istruzione (2001-2010), attraverso la legge n. 10.172/2001, vale a dire l'insignificante rappresentanza delle istituzioni pubbliche rispetto a quelle private e la timida espansione dei posti vacanti nelle istituzioni federali. Ha riconosciuto il ruolo dell’Unione come principale finanziatore del sistema educativo federale e come attività essenziale che contribuisce allo sviluppo dello Stato.

Il volume delle risorse messe a disposizione della REUNI è diminuito nel corso degli anni, ma le ripercussioni e gli effetti dei primi dieci anni (2008-2018) successivi all'attuazione del programma sono stati considerevoli. Il processo di interiorizzazione delle università ha portato alla moltiplicazione dei campus, con l'inserimento di 100 (cento) nuove estensioni nelle università esistenti, portando l'istruzione superiore pubblica nelle città interne, evitando la migrazione degli studenti verso le capitali o verso le poche città che costituì un campus universitario, oltre a favorire lo sviluppo delle economie locali. Notevole è stata la crescita anche dell'offerta dei corsi serali, uno degli obiettivi del programma.

In concomitanza con l'ampliamento, vi fu la creazione di 14 (quattordici) nuove università federali, nate dallo smembramento di altre, o dall'elevazione di grandi Campi università, che divennero sedi di nuove istituzioni, come avvenne Campi situati nelle città di Campina Grande (PB), Santarém (PA), Juiz de Fora (MG), tra gli altri. Si sono create anche istituzioni specializzate, con peculiarità e vocazioni diverse per lo sviluppo tecnologico e l'integrazione latinoamericana.^[Vi]. Per quanto riguarda le iscrizioni, si è registrato un raddoppio del numero nel sistema federale^[Vii], con il 53% dei posti vacanti offerti nelle città dell'interno del paese, un fattore che ha deconcentrato le risorse e le strutture universitarie presso le sedi centrali, una caratteristica importante dell'obiettivo di ridurre le disparità regionali in questo segmento (SENKEVICS, 2018).

L’intensa domanda di posti nell’istruzione superiore è dovuta anche alla crescente universalizzazione dell’istruzione secondaria gratuita. Cury (2002) ritiene che l’inclusione dell’istruzione secondaria nella legislazione brasiliana come parte dell’istruzione di base obbligatoria abbia reso il diritto all’istruzione di base un diritto soggettivo, cioè che può essere richiesto allo Stato, indipendentemente dalla condizione del cittadino, che provoca o deve provocare un'immediata azione statale per garantire il godimento del diritto, con possibilità di sanzioni qualora negato.

Nuove esigenze, nuove ricadute: azioni positive nelle università pubbliche

A causa della storia del Brasile di frequenza tardiva dell'istruzione di base e della predominanza delle élite nell'istruzione superiore e, in particolare, nelle università pubbliche, alla fine del XX secolo iniziarono movimenti in difesa dell'attuazione di azioni positive per garantire una rappresentanza compatibile con il sistema brasiliano popolazione universitaria, come rappresentata da Piovesan (2005, p. 7). Si tratta di “misure speciali e temporanee che, cercando di rimediare a un passato discriminatorio, mirano ad accelerare il processo di uguaglianza, con il raggiungimento di un’uguaglianza sostanziale per i gruppi vulnerabili”.

Lo sviluppo e l’attuazione di politiche di azione affermativa in Brasile sono stati accentuati in seguito alla partecipazione dello Stato brasiliano alla III Conferenza mondiale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per la lotta al razzismo, alla discriminazione razziale, alla xenofobia e all’intolleranza, tenutasi a Durban (2001), Africa del del Sud, occasione in cui si è riconosciuto il razzismo strutturale, eredità del passato coloniale, con l’impegno del governo brasiliano ad agire per ridurre le disparità evidenziate, cosa che ha cambiato significativamente la prospettiva e l’azione dello Stato volta ad affrontare il problema razziale nel Paese.

Poi, con le richieste dei movimenti sociali e l’elezione di un nuovo presidente dal 2003 in poi, in Brasile si è intensificata l’attuazione di politiche pubbliche rivolte a gruppi specifici, soprattutto quelli emarginati. Tali politiche sono ora guidate da azioni con caratteristiche redistributive e di lotta alle disuguaglianze sociali.

Non sono state avviate azioni affermative per l'ammissione all'università nell'ambito dell'Assemblea Legislativa dello Stato di Rio de Janeiro che, attraverso la Legge Statale nº. 3.524/2000, redatta dall'Esecutivo dell'epoca (Anthony Garotinho), stabiliva la riservazione dei posti nelle università statali di Rio de Janeiro nella proporzione del 50% per gli studenti che avevano completato gli studi secondari nelle scuole pubbliche. Alla fine dell'anno successivo, la percentuale del 40% fu riservata alla popolazione nera (neri e meticci), sia nella percentuale di ampia concorrenza, sia per la riserva degli studenti delle scuole pubbliche, attraverso la Legge n. 3.708/2001, che è stata successivamente modificata (Legge n. 4.151/2003; Legge n. 5.074/2007; Legge n. 5.230/2008; Legge n. 5.346/2008) per coprire le peculiarità di ciascun istituto, comprese le persone con disabilità, azioni di assistenza finanziaria agli studenti, popolazione indigena. Attualmente è in pieno vigore il sistema delle quote nelle università di Rio de Janeiro, prorogato per altri dieci anni dalla legge n. 8.121/2018.^[Viii]

Tali azioni affermative nelle università statali di Rio de Janeiro non sono avvenute volontariamente, avvalendosi della loro autonomia didattico-scientifica, amministrativa, finanziaria e di gestione patrimoniale concessa dalla Costituzione federale del 1988. L'"iniziativa" è avvenuta in virtù della legislazione statale, incidere in modo significativo su un nuovo modello di inclusione e riparazione delle disuguaglianze da 'guidare' all'interno delle accademie universitarie.

A seguito di questa azione progressiva di inclusione e rappresentanza nell'istruzione superiore, l'Università di Brasilia (UnB) è stata pioniera nei confronti delle università federali, stabilendo volontariamente e in modo indipendente, attraverso il suo Consiglio Superiore, azioni positive per l'ingresso nei suoi corsi universitari. prevedendo nel 20 circa il 2004% dei posti vacanti per i candidati neri e una parte per gli indigeni. Questa posizione è stata oggetto di resistenze non solo interne all'istituzione, ma anche esterne, in ambito sociale e politico, che hanno portato alla presentazione dell'Action for Il mancato rispetto del Precetto Fondamentale (ADPF) n. 186, dell’allora Partito Democratico (DEM), nel 2009, davanti alla Corte Suprema Federale (STF) – che nel 2012 si è pronunciata sulla costituzionalità delle quote razziali (CARNEIRO, 2018).

La Legge sulle quote (Legge 12.711/12) è stata sancita nel 2012, stabilendo una riserva del 50% dei posti nelle istituzioni federali per gli studenti che hanno completato la scuola superiore nelle scuole pubbliche. Si prevedeva inoltre che tra gli studenti delle scuole pubbliche, il 50% di questi posti sarebbe stato riservato a studenti provenienti da famiglie a basso reddito (1,5 salario minimo pro capite). Inoltre, dovrebbero essere completati in una proporzione rispettiva di neri, meticci, indigeni e persone con disabilità^[Ix] nella popolazione dell’unità federale in cui ha sede l’istituzione, secondo l’ultimo censimento dell’Istituto Brasiliano di Geografia e Statistica – IBGE (BRASILE, 2012). È stato fissato un termine per la revisione del testo della Legge dopo 10 anni (2022), che non è arrivato in tempi opportuni ed è ancora in fase di elaborazione – disegno di legge n. 5.384/2020, già approvata dalla Camera dei Deputati, è ora al Senato Federale.^[X]

L’importanza di questa Legge può essere compresa attraverso l’analisi statistica e qualitativa delle tabelle e dei grafici che compongono il Censimento dell’Istruzione Superiore 2020, presentato di seguito, che fotografa la crescita esponenziale del numero di iscritti nelle università pubbliche e la distribuzione per colore/razza di questi studenti.

Tavolo 1 – Evoluzione del numero di studenti universitari, per categoria amministrativa in Brasile (dal 2011 al 2020)

A partire dal processo di selezione per l'ammissione nel 2013, tutte le università federali sono state sottoposte ai dettami della legge sulle quote. Nonostante le fluttuazioni nell’aumento e nella diminuzione delle iscrizioni alle università federali brasiliane (2017-2020), in media, circa 168mila posti all’anno sono assegnati a politiche di azione affermativa, costituendo una politica universale, nonostante le peculiarità esistenti in ciascuna istituzione.

Nel grafico 1 è possibile osservare che la rappresentanza degli studenti di colore e di colore tra il 2013 e il 2016 subisce ancora piccole oscillazioni, dovute al progressivo adeguamento reso possibile dalle istituzioni, secondo l'art. 8° della Legge Quote, ma dal 2019 in poi è costante.

Grafico 1 – Evoluzione delle percentuali delle dichiarazioni relative al colore/razza degli studenti (rispetto alle immatricolazioni) 2011-2020

Nella ricerca effettuata non vengono considerate le informazioni relative agli studenti che non hanno dichiarato colore/razza al momento dell'immatricolazione e anche i dati che non contengono tali informazioni, poiché i dati vengono presentati dagli IIS per effettuare il Censimento. Non è prevista l'applicazione di questionari specifici agli studenti con l'obiettivo di raccogliere informazioni a tale scopo, come avviene nell'Indagine sul profilo socioeconomico degli studenti universitari delle Università federali organizzata dal Forum nazionale dei presidi studenteschi (FONAPRACE). Organismo membro dell'Associazione nazionale dei direttori degli istituti federali di istruzione superiore (Andifes), presenta divergenze di dati in relazione al profilo socioeconomico degli studenti a causa delle diverse metodologie applicate tra il censimento dell'istruzione superiore e l'indagine del profilo socioeconomico degli studenti. Studenti di laurea provenienti da università federali.^[Xi]

Grafico 2 – Variazione degli studenti che entrano negli istituti di istruzione superiore pubblici rispetto all’anno precedente, dal 2010 al 2020

Il grafico sopra mostra l’aumento degli iscritti neri, marroni e indigeni alle università pubbliche (incluse istituzioni statali e municipali), sfruttato dalla legge sulle quote nelle università federali. Da questi dati possiamo osservare che in questi 10 anni si è verificata una riduzione del numero di iscritti alle università pubbliche, con la crescita più elevata (15%) nel 2017. Tuttavia, analizzando il cut-off stabilito da questa legge, è osservato che la variazione del numero di ingressi provenienti da questi profili diventa più significativa negli anni successivi alla Legge (2012), soprattutto nei suoi primi due anni.

Analizzare i profili degli studenti in entrata può mostrarci anche il loro impatto quantitativo sulle barriere all’accesso all’università. Tuttavia, possiamo concludere che ciò abbia influenzato la distribuzione dei profili degli studenti all’interno delle università?

Grafico 2 – Evoluzione storica della percentuale di studenti iscritti all'istruzione secondaria nelle scuole pubbliche rispetto al numero totale degli studenti

Nel primo anno di analisi, nel 2010, risulta che la stragrande maggioranza degli studenti delle università pubbliche aveva completato l'istruzione secondaria in scuole private, con studenti con istruzione secondaria nelle scuole pubbliche che rappresentavano meno di 1/4 degli iscritti. A sua volta, nel 2020, il 66% del corpo studentesco proveniva da istituti secondari pubblici, il che dimostra l’impatto positivo sull’accesso di questi studenti, attraverso i posti garantiti dalla legge.

Grafico 3 – Evoluzione storica della percentuale di studenti neri, marroni e indigeni iscritti rispetto al numero totale di studenti

Lo stesso effetto osservato per gli studenti con istruzione superiore nelle scuole pubbliche si osserva quando si tratta di studenti neri, marroni e indigeni, la cui rappresentanza è triplicata in questo decennio, raggiungendo il 10% delle iscrizioni alle Università nel 44.

Una delle sfide più grandi oggi, a seguito delle politiche di accesso e democratizzazione dell’istruzione superiore, è la questione della fidelizzazione degli studenti, dato che non è stata ancora stabilita (attraverso la legge) una politica pubblica statale che preveda e garantisca le risorse necessarie per la formazione degli studenti. , una clientela sempre più bisognosa.

Il Programma Nazionale di Assistenza agli Studenti (PNAES) è stato istituito con l'Ordinanza MEC n. 39 del 12 dicembre 2007, con applicazione nelle università dal 2008 in poi, con l'obiettivo di combattere le disuguaglianze sociali e regionali al fine di consentire condizioni di accesso e permanenza negli studi. corsi attraverso azioni nei seguenti ambiti: student housing; cibo; trasporto; assistenza sanitaria; inclusione digitale; cultura; sport; asilo; e supporto pedagogico (MEC, 2007), successivamente regolato da decreto presidenziale. Ad oggi il PNAES è regolamentato dal Decreto n. 7.234/2010, senza una legge che lo stabilisca come ordine pubblico statale approvato dal Congresso Nazionale.

Di seguito riportiamo una tabella riferita alle risorse di bilancio del PNAES distribuite dal MEC alle università, a partire dal 2008:

Tavolo 2 – Evoluzione delle risorse di bilancio del PNAES del MIUR (2008-2023)

Fonte: banca dati del sistema integrato di pianificazione e bilancio (SIOP-2023)

Dall’analisi della Tabella 2 si evince che le risorse di bilancio destinate al PNAES hanno mostrato una crescita dall’inizio, nel 2008, fino al 2016 quando, per la prima volta, hanno raggiunto il livello di miliardi di reais, nonostante la stagnazione tecnica avvenuta tra gli anni 2015-2016. Nel 2021 ha subito un drastico calo, in un momento in cui la pandemia di Covid-19 provocava ancora isolamento sociale e riduceva il reddito delle famiglie più povere. Questo impatto si è fatto sentire anche tra gli studenti universitari assistiti dal PNAES, poiché dal 2017 la metà dei posti vacanti nelle università federali sono stati assegnati obbligatoriamente a studenti delle scuole pubbliche, con un profilo favorevole alla necessità di assistenza studentesca.

Dalla sua attuazione, il PNAES ha servito un numero relativamente piccolo di studenti, contingentati e non, e le risorse messe a disposizione delle università non hanno tenuto il passo con il crescente tasso di ingresso da parte di un pubblico più bisognoso, che necessita di assistenza agli studenti in un settore fondamentale. modo alla loro permanenza e sviluppo nel corso, fino al completamento dello stesso.

L'avanzamento della formazione a distanza in Brasile: quadri normativi e contraddizioni

In concomitanza con il processo di massificazione e democratizzazione dell’istruzione superiore in Brasile, anche l’istruzione superiore a distanza si è consolidata come politica pubblica di espansione, con maggiori ripercussioni e progressi rispetto all’ultimo decennio, attraverso specifici quadri normativi che hanno favorito lo sviluppo e l’operatività in le diverse regioni del Paese: la strategia individuata è stata quella di ridistribuire questo livello di istruzione, che si concentrava sostanzialmente nelle capitali degli stati e in alcune città dove erano presenti campus universitari.

L'apprendimento a distanza è stato previsto nella LDB/1996 in modo programmatico, con timide disposizioni giuridiche, ma garantendo che l'Unione regoli norme di produzione, controllo, valutazione, autorizzazione e altre disposizioni relative al "regime speciale" dell'istruzione (art. 80 , BRASILE, 1996). La regolamentazione è avvenuta con il Decreto n. 5.622/2005,^[Xii] molto articolato per quanto riguarda i livelli di istruzione (istruzione di base regolare, istruzione giovanile e adulta, istruzione speciale, istruzione professionale, istruzione superiore), con la possibilità di offrire anche corsi post-laurea in senso stretto nella modalità.

La regolamentazione dell'istruzione a distanza in modo generale e completo ha fornito un contesto legislativo per il Sistema Universitario Aperto Brasiliano (UAB) che sarà creato l'anno successivo, con il Decreto n. 5.800/2006, i cui obiettivi erano strettamente compatibili con altri programmi e progetti di espansione e consolidamento dell'istruzione superiore allora vigenti, vale a dire offrire, in via prioritaria, corsi di laurea e formazione iniziale e continua per gli insegnanti dell'istruzione di base; corsi di istruzione superiore per formare dirigenti, dirigenti e lavoratori nell'istruzione di base negli Stati, nel Distretto Federale e nei Comuni; corsi di alta formazione in diversi ambiti del sapere; espandere l’accesso all’istruzione superiore pubblica; ridurre le disuguaglianze nell’offerta di istruzione superiore tra le diverse regioni del Paese; istituire un ampio sistema nazionale di istruzione superiore a distanza; e promuovere lo sviluppo istituzionale per l’istruzione a distanza, nonché la ricerca su metodologie innovative di istruzione superiore supportate dalle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (BRASIL, 2006).

La regolamentazione e la stessa creazione del Sistema UAB hanno incoraggiato non solo l'offerta dell'istruzione superiore a distanza, ma anche la sua ampia offerta negli istituti privati. Secondo Senkevics (2018), l’apprendimento a distanza dell’istruzione superiore ha raggiunto il suo picco tra il 2007 e il 2008, espandendosi di circa il 97%, continuando ad aumentare il numero di iscrizioni anche dopo il calo dell’istruzione in presenza, tra il 2015 e il 2018.

In un contesto di costante crescita dell’istruzione superiore, soprattutto nel settore privato, il Decreto n. 9.057/2017, ha razionalizzato le disposizioni del precedente decreto, apportando maggiore flessibilità all'offerta formativa e favorendo l'espansione e l'ingresso nel 'mercato' di istituzioni che non avevano tradizione/esperienza nel segmento dei corsi universitari in presenza. In altri termini, è stato consentito l'accreditamento delle istituzioni destinate esclusivamente a offrire formazione a distanza, corsi universitari e post-laurea (art.11).

Nonostante l'avanzamento legislativo e regolamentare dell'istruzione superiore a distanza, associato anche all'avvio della cultura della valutazione instaurata dal MIUR, è possibile constatare che la sua espansione non ha presentato la qualità minima stabilita dagli indici formativi. Nel 2017, su 2.083 istituti valutati nell'Indice Generale dei Corsi, l'1,63% ha ottenuto il punteggio massimo (5); 18,77 ha ottenuto il voto 4 e 65,43 il voto 3, cioè il voto minimo per restare in attività (HAAS; MOUTINHO NEVES; DE PAULA STANDER, 2019). Il restante 15% circa fallì e gli fu vietato di aprire nuove classi finché non furono soddisfatti i requisiti operativi minimi.

L'offerta deliberata di corsi di istruzione superiore a distanza, non accompagnati dal controllo e dalla valutazione necessari per stabilire un'istruzione di qualità, attira l'attenzione, non solo per la sua rappresentatività rispetto all'insegnamento in presenza, ma per la migrazione delle iscrizioni a corsi mirati a docenti in formazione (lauree), cresciuti del 109% nella rete privata nel decennio 2010-2020, rappresentando circa il 61% dei laureati nei corsi di laurea nel 2020 (TODOS PELA EDUCAÇÃO, 2022).

Gli obiettivi del Sistema UAB di offerta di corsi di laurea e di formazione continua degli insegnanti a distanza, che dovrebbero essere applicati prioritariamente soprattutto alle istituzioni pubbliche, sono diventati uno dei principali canali di sostegno dell'istruzione superiore privata che, con costi flessibili (imperdibile promozioni, modalità di pagamento agevolate), piena autonomia nello sviluppo degli studi e nello svolgimento delle valutazioni, tra gli altri fattori, sono diventati prevalenti nella decisione di scegliere non solo l'istituzione ma anche il tipo di offerta.

Pensieri finali

Evidenziare la situazione statale del Brasile coloniale che ha motivato la creazione dei primi corsi di istruzione superiore nel Paese e che non era in alcun modo correlato all’idealizzazione di un progetto universitario come spazio di diffusione della scienza e di produzione della ricerca, è fondamentale per comprendere il percorso portato dall’Educazione Superiore fino ai giorni nostri.

L’organizzazione tardiva, mirata alla formazione delle élite brasiliane, ha reso l’istruzione superiore inaccessibile alle grandi masse per molti decenni. La democratizzazione dell’accesso ai corsi di istruzione superiore attraverso politiche pubbliche affermative è un passo verso la comprensione dell’Università come trasformazione del rapporto tra società e rapporti di potere.

I dati^[Xiii] dimostrano che abbiamo ancora molta strada da fare per garantire il rispetto di quanto stabilito dal Piano Nazionale dell’Istruzione che, nel target 12, prevede l’ampliamento del sistema di istruzione superiore per raggiungere il 33% della popolazione tra i 18 e i 24 anni Anni. Le sfide per ridurre lo squilibrio nell’accesso all’istruzione superiore sono ancora in gran parte legate al sistema educativo di base, basato su un modello meritocratico che rafforza la produzione di disuguaglianze ed esclusioni.

Il Brasile ha fatto progressi nelle politiche che favoriscono l’offerta di un’istruzione superiore più accessibile e diversificata, ma è ancora necessario valutare tali politiche per identificarne i punti progressisti e consolidare i cambiamenti istituzionali. Insieme a ciò, è necessario guardare non solo a garantire l’universalità del sistema, ma anche alla qualità di questo processo, affinché siano assicurate finalità e obiettivi dell’Educazione che garantiscano il pieno sviluppo dell’essere umano, l’esercizio della cittadinanza e la preparazione al lavoro, senza distinzioni di sorta.

*André Luiz Pestana Carneiro è un dottorando nel programma post-laurea in Studi umanistici, giuridici e altre legittimità presso FFLCH-USP.

*Guilherme Silva Lama Camargo sta studiando per un master in pedagogia presso la Facoltà di Scienze della Formazione dell'USP.

*Lilian Tavares Dias è uno studente di dottorato in Educazione presso la Facoltà di Scienze della Formazione dell'USP.

*Afranio Catani è un professore senior in pensione presso la Facoltà di Scienze della Formazione presso l'USP. Attualmente è visiting professor presso la Facoltà di Educazione dell'UERJ, campus Duque de Caxias..

Riferimenti

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BRASILE. Legge n. 12.711/2012. Dispone l'ammissione alle università federali e agli istituti federali di istruzione tecnica di livello secondario e prevede altre disposizioni. DOU, Brasilia, DF, 30 agosto. 2012.

BRASILE. W.; SOUZA, CS Valutazione istituzionale e gestione universitaria. Rivista argentina sull'istruzione superiore (RAES). v. 7, pag. 46-61, nov. 2013.

CARNEIRO, ALP L'ingresso dei titolari di quote nere nella Fondazione dell'Università Federale di Rondônia – Campus di Porto Velho: analisi basate sulla legge nº 12.711/2012 per l'inclusione sociale. 2018, 157 pag. Tesi di Master in Educazione, UFRO, Porto Velho, 2018.

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TUTTI PER L'ISTRUZIONE. I corsi di formazione a distanza rappresentano 6 insegnanti su 10 formati nel 2020 in Brasile. Tutto per l'istruzione, 2022. Disponibile su: https://todospelaeducacao.org.br/noticias/nota-formacao-professores-ensino-a-distancia/

note:

^[I] Dati resi disponibili da MEC/INEP nel 1998. Numero di istituti di istruzione superiore per natura e dipendenza amministrativa. Disponibile in: https://download.inep.gov.br/download/censo/1998/superior/miolo-Superior1-98.pdf

^[Ii] CARMO, M. Con le università pubbliche e senza esami di ammissione, l'Argentina attira sempre più studenti universitari brasiliani. https://www.bbc.com/portuguese/brasil-43644403.

^[Iii] Le politiche pubbliche del governo hanno carattere temporaneo in conformità con gli obiettivi del governo. A livello federale, essi sono, per la maggior parte, regolati mediante Decreti Presidenziale e Provvedimenti Provvisori che hanno forza di legge (art.62), nell’esercizio del potere regolamentare conferito al Presidente della Repubblica dalla Costituzione Federale. del 1988, mentre le politiche statali hanno un carattere più ampio, essendo oggetto di discussioni e dibattiti nel Congresso Nazionale e sono promulgate attraverso leggi ordinarie, leggi complementari, modifiche alla Costituzione, integrandosi nel tempo negli obiettivi della Nazione, e possono durare oltre il periodo in cui i governanti restano in carica. Le politiche statali possono essere proposte dai governanti.

^[Iv] Tale requisito è stato reso più flessibile nel 2021 attraverso una Misura Provvisoria emanata dal Governo Bolsonaro per includere gli studenti provenienti da istituti privati ​​senza borsa di studio o che hanno studiato parzialmente in scuole pubbliche e private, legittimando la mobilità degli studenti tra scuole pubbliche e private ai fini dell'alloggio. programma e, di conseguenza, riducendo le possibilità degli studenti delle scuole pubbliche. Il deputato ottenne sostegno al Congresso nazionale e fu convertito nella legge n. 14.350/2022, essendo una delle disposizioni di legge che hanno indebolito alcune politiche di inclusione già consolidate negli ultimi anni.

^[V] Attualmente, le funzioni di regolamentazione, supervisione e valutazione del sistema federale di istruzione superiore sono regolate dal decreto n. 9.235/2017, che ha consolidato diversi strumenti relativi alla materia e ha incluso la valutazione dei corsi post-laurea e ha limitato le funzioni del Consiglio nazionale per la valutazione dell'istruzione superiore.

^[Vi] Casi dell’Università Tecnologica Federale del Paraná (UTFPR), Università Federale dell’Integrazione Latinoamericana (UNILA), Università dell’Integrazione Internazionale della Lusofonia Afro-Brasiliana (UNILAB).

^[Vii] Gli Istituti Federali dell'Istruzione, della Scienza e della Tecnologia sono stati istituiti dalla Legge n. 11.892/2008 e sono equiparati alle università federali in termini di regolamentazione, valutazione e supervisione di tali istituzioni, nonché per quanto riguarda l'offerta di corsi di istruzione superiore.

^[Viii] Fonte: Assemblea Legislativa di Rio de Janeiro. Disponibile in: http://www3.alerj.rj.gov.br/lotus_notes/default.asp?id=53.

^[Ix] Le persone con disabilità sono state incluse nella Legge sulle Quote nel 2016 (Legge n. 13.409/2016)

^[X] Per seguire l'andamento del Congresso Nazionale: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2266069.

^[Xi] I risultati della quinta indagine sul profilo socioeconomico degli studenti universitari delle università federali sono disponibili all'indirizzo: http://www.fonaprace.andifes.org.br/site/index.php/2019/06/21/pesquisa-traca-perfil-de-alunos-das-universidades-federais/

^[Xii] Attualmente revocato dal Decreto n. 9.057/2017.

^[Xiii] Fonte: Monitoraggio del target 12 della PNE sulla base dei dati PNAD – 2015 e Censimento dell’Istruzione Superiore 2015

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