da RAFAEL VALIM*
Un estratto dal libro recentemente pubblicato “As Consequences of Covid-19 in Brazilian Law”
Lo Stato brasiliano di fronte al Covid-19: contestualizzazione
Affrontare la pandemia in Brasile ha accentuato i problemi atavici della nostra Pubblica Amministrazione. Una di esse, la cui disamina è particolarmente interessante ai fini di questo lavoro, è la tendenza a voler risolvere problemi complessi con mere formule restrittive di diritto, tradotte in un incremento dell'attività amministrativa e sanzionatoria di polizia. [I].
Si assiste, infatti, a un'accelerata proliferazione di misure di politica sanitaria e a un'ingiustificata timidezza nell'adozione di misure di sostegno amministrativo rivolte alle persone fisiche e giuridiche più vulnerabili [Ii]. A livello federale, infatti, si sta sviluppando un cinico discorso ufficiale, che esplora gli effetti deleteri della crisi economica derivante dalla pandemia e nasconde il fatto che l'Unione ha i mezzi per mitigarli.
Le due principali misure di ampliamento dei diritti decise finora dall'Unione sono state il indennità di emergenza per preservare l'occupazione e il reddito, da erogarsi nei casi di riduzione proporzionale dell'orario di lavoro e della retribuzione o di sospensione temporanea del rapporto di lavoro, introdotti dal Provvedimento n. 936/2020, e il aiuto di emergenza per un importo di BRL 600,00 (seicento reais) al mese, per un periodo di tre mesi, alle persone vulnerabili, nei termini definiti dalla legge n. 13.982/2020.
Entrambi, però, sono notoriamente incapaci di fare i conti con l'unica certezza che abbiamo in questo momento, ovvero: la gravissima crisi economica e sociale che si sta avvicinando.
Ci sembra che la situazione eccezionale in cui siamo immersi riproponga con grande forza un'idea che, sebbene a molti sembri “radicale”, è stata perfezionata per centinaia di anni da studiosi di tutti gli spettri ideologici e delle più svariate discipline del le scienze sociali. [Iii]: il reddito di base universale, inteso, nella definizione di Philippe van Parijs e YannickVanderborght, come un reddito corrisposto da una comunità politica a tutti i suoi membri individualmente, indipendentemente dalla loro situazione finanziaria o esigenze lavorative [Iv].
Come sottolinea Bernard E. Harcourt, il momento attuale “richiede una rivoluzione giuridica, politica ed economica capace di inaugurare una nuova era di cooperazione” [V]. Reddito di cittadinanza universale, lungi dall'essere una panacea [Vi], costituisce un tassello centrale di questa “rivoluzione” e si pone come strumento fondamentale per la realizzazione del progetto di società iscritto nella Costituzione federale del 1988.
L'attività di promozione nel diritto amministrativo brasiliano
Come abbiamo già avuto modo di affermare [Vii], la Costituzione federale del 1988 istituisce inequivocabilmente uno Stato sociale di diritto, risultato dell'unione dei tratti giuridico-positivi della norma di legge – dignità della persona umana, sovranità popolare, separazione delle funzioni statali, principio di uguaglianza, principio di legalità, sistema dei diritti fondamentali dotati di petralità, principio di controllo giurisdizionale inalienabile, principio di certezza del diritto e principio di pubblicità – e della Stato sociale – elenco dei diritti sociali fondamentali, cartolarizzazione dei servizi pubblici e ampio intervento nei settori economico e sociale.
Vale inoltre la pena ricordare alcuni fondamenti (art. 1 della Costituzione Federale) e obiettivi fondamentali (art. 3 della Costituzione Federale) della Repubblica Federativa del Brasile: i valori sociali del lavoro (art. 1, punto IV , della Costituzione federale); costruzione di una società libera, equa e solidale (art. 3, capo I, della Costituzione federale) garanzia dello sviluppo nazionale (art. 3, capo II, della Costituzione federale); eliminazione della povertà e dell'emarginazione e riduzione delle disuguaglianze sociali e regionali (art. 3, comma III, della Costituzione federale).
È naturale concludere, quindi, che lo Stato brasiliano, grazie al suo notorio impegno per la giustizia sociale, rappresenta l'antitesi del neoliberismo. Alla verità liberale secondo cui lo Stato non dovrebbe interferire nella vita economica, alla luce del presupposto del tutto discutibile che il mercato sarebbe uno strumento più efficiente per allocare le risorse e sviluppare la società, si contrappone uno Stato con un ruolo di rilievo nell'organizzazione delle attività economiche e campi sociali.
Allo stesso modo, alle formulazioni astratte, fuori contesto e ciniche del discorso liberale, nate dal falso presupposto che le persone nascano uguali in diritti e doveri, si contrappone un catalogo interdipendente e complementare di diritti fondamentali, forgiato dal fatto quello, peraltro, ovvio, che i diritti di libertà hanno senso solo se accompagnati da determinate condizioni materiali.
Come insegna Manuel García-Pelayo, “mentre nel XVIII e XIX secolo si capiva che la libertà era un requisito della dignità umana, ora si pensa che la dignità umana (materializzata nei principi socioeconomici) sia una condizione per l'esercizio della libertà” [Viii].
Dal nucleo dello Stato Sociale di diritto brasiliano emerge una Pubblica Amministrazione che, oltre alle finalità ottocentesche di mantenimento dell'ordine e della sicurezza, deve realizzare, attraverso i servizi pubblici e le politiche pubbliche, gli alti obiettivi imposti dalla Costituzione. . È lo “Stato telocratico” che il professor Fábio Konder Comparato considera, antagonista alla nomocrazia liberale e la cui legittimità riposa sulla capacità di raggiungere fini prefissati [Ix].
L'attività amministrativa di promozione si presenta come uno strumento prezioso dello Stato sociale di diritto brasiliano per il raggiungimento dei suoi fini. Non è un'attività sussidiaria, incidente su carenze del mercato, ma un'azione programmata dello Stato finalizzata alla realizzazione di interessi pubblici.
In considerazione della necessità di una definizione positiva e ristretta dell'attività di sviluppo, ci sembra che possa essere intesa come la cessione di beni e diritti a favore di persone fisiche, a titolo gratuito oa titolo oneroso a condizioni agevolate, al fine di dirigere o soddisfazione indiretta di interessi pubblici [X].
Si noti che l'ultimo elemento della definizione rivela lo scopo dell'attività di sviluppo. Sebbene a prima vista l'espressione “al fine di soddisfare direttamente o indirettamente interessi pubblici” possa sembrare una verità ovvia, essa contiene un tratto decisivo del concetto di sviluppo che abbiamo formulato. Contrariamente a quanto sostiene la maggioranza della dottrina, noi sosteniamo che, nel diritto brasiliano, l'attività di sviluppo non si limita alla tutela indiretta degli interessi pubblici, ma comprende anche altissimi strumenti di soddisfazione diretta degli interessi pubblici.
Così, accanto ai trasferimenti di beni e diritti al fine di stimolare attività di pubblico interesse – soddisfacimento indiretto di interessi pubblici –, vi sono trasferimenti di beni e diritti finalizzati alla tutela dei diritti fondamentali – soddisfacimento diretto di interessi pubblici –, di cui costituisce un esempio in Brasile esattamente il reddito di base universale.
Il tempo e il luogo del reddito di base universale
Nel diritto amministrativo brasiliano, il reddito di base universale costituisce una sorta di sussidio, una categoria che deve essere separata dal sussidio. Mentre questa è finalizzata a stimolare determinate attività, soddisfacendo indirettamente interessi pubblici, le sovvenzioni sono preordinate alla tutela di alcuni diritti fondamentali, soddisfacendo direttamente interessi pubblici. Approfittando dell'espressione del professor Germán Fernández Farreres, il sussidio è una tecnica direttamente collegata al status del beneficiario [Xi].
Le sovvenzioni sono, quindi, attribuzioni di capitale a favore di privati senza obbligo di corrispettivo o impiego di risorse pubbliche trasferite in una specifica attività di pubblico interesse.
Il reddito di base universale, invece, è una sorta di sussidio caratterizzato dalla sua incondizionalità nei tre sensi descritti da Philippe van Parijs e Yannick Vanderborght [Xii]: è un diritto strettamente individuale, dissociato dalla situazione domestica; non è soggetto a prova del reddito o del patrimonio; ed è libero da obblighi di qualsiasi genere.
Questa caratteristica è presente nell'art. 1 della Legge nº 10.835/2004, che ha istituito in Brasile il cosiddetto “reddito di cittadinanza” su iniziativa dell'instancabile senatore Eduardo Suplicy. Permetteteci di trascrivere il suddetto dispositivo:
"Arte. 1°. A partire dal 2005 è istituito il reddito di cittadinanza di base, che costituirà il diritto di tutti i brasiliani residenti nel Paese e gli stranieri residenti in Brasile da almeno 5 (cinque) anni, indipendentemente dalla loro condizione socio-economica, a ricevere, annualmente, una rendita monetaria beneficio".
Nonostante il lungo periodo di consacrazione legale-positiva del reddito di base universale in Brasile, purtroppo la Pubblica Amministrazione non lo ha ancora attuato. Cercheremo di dimostrare, tuttavia, che tali comportamenti omissivi si traducono in grave illegalità, soprattutto in un contesto di profonda crisi economica e sociale. In altre parole, il capo dell'esecutivo federale non ha margine di discrezionalità per definire il momento opportuno per l'attuazione del reddito di base universale. In termini legali, è richiesta la sua concessione immediata.
I principi costituzionali, infatti, nella loro funzione interpretativa [Xiii], combinato con la realtà sociale alla base delle norme introdotte dalla legge nº 10.835/2004, indicano inequivocabilmente la necessità di implementare il reddito di base universale.
A proposito, la lezione del Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello in merito alla riduzione o addirittura all'eliminazione del potere discrezionale nel caso specifico [Xiv]: “Infine, la discrezionalità è relativa, nel senso che, anche quando la legge ha, nella sua dizione, sancito un certo margine di libertà per l'agente, tale libertà può svanire o addirittura svanire del tutto di fronte alla situazione concreta in la situazione quale regola dovrebbe essere applicata. Vale a dire: in considerazione delle particolarità dell'evento che le è di fronte, l'autorità può trovarsi di fronte a un caso in cui le sue opzioni per soddisfare lo scopo legale sono contenute in uno spazio più angoscioso di quello astrattamente autorizzato dalla legge, ed essa può verificarsi, anche se, con ogni evidenza, rimane un solo comportamento idoneo a soddisfare l'ambito normativo, poiché nessun altro comportamento è idoneo a collimare le finalità della legge di fronte alla composizione della situazione. In sintesi: la discrezionalità a livello di norma è condizione necessaria, ma non sempre sufficiente, perché sussista nelle situazioni concrete”.
Quanto ai principi costituzionali, è opportuno esaminare, seppur sommariamente, quelli che sostengono e richiedono la materializzazione del reddito di base universale.
Dal punto di vista del lavoro, è noto che la Costituzione stabilisce il perseguimento della piena occupazione come uno dei principi dell'ordine economico e stabilisce (art. 170, capo VIII), tra i diritti del lavoratore, un salario minimo “in grado di soddisfare i bisogni vitali fondamentali propri e della propria famiglia con l'abitazione, il vitto, l'istruzione, la salute, il tempo libero, l'abbigliamento, l'igiene, i trasporti e la sicurezza sociale, con adeguamenti periodici che ne preservino il potere d'acquisto” (art. 6, IV) .
La realtà, tuttavia, è che la disoccupazione è un problema strutturale e non congiunturale del capitalismo contemporaneo. [Xv]. Nemmeno la crescita economica riesce a placarlo [Xvi]. D'altra parte, la precarietà e l'informalità sono segni fondamentali del mondo del lavoro di oggi.
A tutto questo si aggiunge ora la massa di disoccupati che sarà inevitabilmente generata dalla pandemia di coronavirus, che si tradurrà in maggiore precarietà e informalità.
Il reddito di cittadinanza universale è una risposta decisa a questo scenario dantesco, al fine di salvaguardare condizioni minime per una vita dignitosa a disoccupati, precari [Xvii] e lavoratori informali. A rigor di termini, attraverso di essa si realizza lo scopo costituzionale di fornire alle persone una somma di denaro periodica che fornisca loro un minimo esistenziale.
Il reddito di cittadinanza universale, inoltre, favorisce una maggiore stabilità della domanda per effetto della continuità dei consumi privati, consentendo alle imprese di programmare investimenti di lungo periodo [Xviii]. Con ciò, l'importantissimo – seppur dimenticato – art. 219 della Costituzione Federale, secondo il quale “il mercato interno fa parte del patrimonio nazionale e sarà incentivato al fine di consentire lo sviluppo culturale e socio-economico, il benessere della popolazione e l'autonomia tecnologica del Paese, a norma i termini della legge federale”.
Anche il principio della libera iniziativa, qualificata come fondamento della Repubblica Federativa del Brasile (art. 1, capo IV) e del suo ordinamento economico (art. 170, caput) milita a favore del reddito di base universale. Sebbene questa affermazione possa sembrare insolita per molti, nelle lezioni di Philippe van Parijs e YannickVanderborght, garantendo “un minimo incondizionato, ci si può aspettare che un reddito di base aiuti a stimolare l'imprenditorialità, proteggendo meglio i lavoratori autonomi, i lavoratori e il capitale-lavoro partnership contro il rischio di rendimenti altalenanti e incerti”. [Xix].
Vale anche la pena ricordare che il reddito di cittadinanza universale è un mezzo per realizzare il tanto proclamato diritto fondamentale alla libertà. Come ci ricorda uno dei fondatori della Costituzione degli Stati Uniti, Alexander Hamilton, "Un potere sui mezzi di sussistenza di un uomo è uguale a un potere sulla sua volontà".[Xx]. In altre parole, l'unico modo per garantire la libertà è soddisfare i bisogni vitali minimi. [Xxi]. Senza questo avremo un simulacro di libertà, un privilegio classista incompatibile con il costituzionalismo contemporaneo.
Infine, va notato che il reddito di base universale risponde a tutti gli obiettivi fondamentali della nostra Repubblica, vale a dire (art. 3 della Costituzione federale): costruire una società libera, equa e solidale; garantire lo sviluppo nazionale; sradicare la povertà e l'emarginazione e ridurre le disuguaglianze sociali e regionali; promuovere il bene di tutti, fatta salva l'origine, la razza, il sesso, il colore, l'età o qualsiasi altra forma di discriminazione.
Come giustamente avverte Guy Standing, il reddito di base universale non sradica la povertà [Xxii], ma svolge un ruolo centrale nell'affrontare la già allarmante disuguaglianza sociale in tutte le parti del mondo, che tende solo ad aumentare con la pandemia di coronavirus. Basti pensare che, secondo uno studio del Istituto per gli studi politici, la ricchezza dei miliardari statunitensi è aumentata di quasi il 10% in sole tre settimane, proprio quando è iniziata la crisi del Covid-19 [Xxiii].
Conclusione
Ai detrattori a priori del reddito di base universale, vale la pena ricordare Jean Rivero: “sarebbe un errore chiedere alla Legge più di quanto può dare, ma sarebbe un altro errore non chiedere tutto ciò che può dare” [Xxiv].
Il reddito di base universale non solo è possibile, ma, nei quadranti della legge brasiliana, costituisce un dovere della Pubblica Amministrazione, cui corrisponde un diritto soggettivo di tutti i brasiliani residenti nel Paese e degli stranieri residenti in Brasile da almeno cinque anni. Negarlo significa svuotare il nucleo del nostro ordinamento costituzionale.
Infine, va notato che il reddito di base universale non può mai servire da pretesto perché lo Stato si dimetta dall'erogazione di servizi. Consolida lo Stato Sociale di Diritto, e deve essere articolato con i servizi pubblici e gli altri programmi sociali previsti dalla Costituzione e dalle leggi.
* Raffaele Valim, avvocato, ha conseguito un master in diritto amministrativo presso la PUC-SP, dove ha insegnato dal 2015 al 2018. Autore, tra gli altri libri, di Giurisprudenza: un'introduzione (con Cristiano Zanin e Valeska Zanin Martins) – Contracurrent, 2019.
Originariamente pubblicato in WARDE, Walfrido; VALIM, Rafael (coord.). Le conseguenze del Covid-19 nel diritto brasiliano. San Paolo: Controcorrente, 2020.
Riferimenti
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Corso di diritto amministrativo, 33a edizione. San Paolo: Malheiros, 2016.
COMPARATO, Fabio Konder. Saggio sul giudizio di incostituzionalità delle politiche pubbliche. Rivista di informazioni legislative, 138: 39-48.
FARRERES, Germán Fernández. Aspetti differenziali tra sussidi e misure di promozione economica. Rivista spagnola della funzione consultiva, 13: 31-81.
GARCIA-PELAYO, Manuel. Le trasformazioni dello stato contemporaneo. Rio de Janeiro: Forense, 2009.
PARIGI, Philippe van; VANDERBORGHT, Yannick. Reddito di base: la proposta radicale per una società libera e un'economia sana. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2017.
PISARELLO, Gerardo; DECABONO, Antonio. L'affitto di base come nuevoderechociudadano. Madrid: Trotta, 2006.
RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime. Diritto amministrativo e diritti sociali fondamentali, 2a ed. Siviglia: Global Law Presse, 2006.
ROMANO, Diana. Le droit public face à la pauvreté. Parigi: LGDJ, 2002.
IN PIEDI, ragazzo. Reddito di Base. Londra: Penguin Books, 2017.
SUPIOT, Alain (coord.). Solidarietà: sondaggio su un principe giuridico. Parigi: Odile Jacob, 2015.
SUPLICIA, Eduardo. reddito di cittadinanza: l'uscita è attraverso la porta, 7a ed. San Paolo: Cortez, 2003.
note:
[I] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Corso di diritto amministrativo, 33a edizione. San Paolo: Malheiros, 2016, p. 438.
[Ii]Da segnalare la rapidità delle misure adottate a favore del sistema finanziario, come dimostrato da Pedro Serrano, Gilberto Bercovici e Anderson Medeiros Bonfim (Covid-19 e il fallimento delle misure della Banca Centrale. Disponibile a: https://www.cartacapital.com.br/opiniao/covid-19-e-o-desacerto-das-medidas-do-banco-central/).
[Iii] IN PIEDI, ragazzo. Reddito di Base. Londra: Penguin Books, 2017, pag. 17.
[Iv] PARIGI, Philippe van; VANDERBORGHT, Yannick. Reddito di base: la proposta radicale per una società libera e un'economia sana. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 2017, pag. 4.
[V]HARCOURT, Bernard E. Le coopérationismeou comment finir avec cettepesteéconomique.Media AOC - Analizza la critica dell'opinione. Disponibile in: https://aoc.media/analyse/2020/05/11/marches-et-pandemie/
[Vi] IN PIEDI, ragazzo. Reddito di Base. Londra: Penguin Books, 2017, pag. 54.
[Vii]VALIM, Raffaello. Sovvenzione nel diritto amministrativo brasiliano. São Paulo: Contracurrent, 2015, p. 27.
[Viii]GARCIA-PELAYO, Manuel. Le trasformazioni dello stato contemporaneo. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 14.
[Ix]COMPARATO, Fabio Konder. Saggio sul giudizio di incostituzionalità delle politiche pubbliche. Rivista di informazioni legislative, 138: 43 e 44.
[X]VALIM, Raffaello. Sovvenzione nel diritto amministrativo brasiliano. São Paulo: Contracurrent, 2015, p. 56.
[Xi]FARRERES, Germán Fernández. Aspetti differenziali tra sussidi e misure di promozione economica. Rivista spagnola della funzione consultiva, P. 39.
[Xii] PARIGI, Philippe van; VANDERBORGHT, Yannick. Reddito di base: la proposta radicale per una società libera e un'economia sana. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 2017, pag. 8.
[Xiii] VALIM, Raffaello. Il principio della certezza del diritto nel diritto amministrativo brasiliano. San Paolo: Malheiros, 2010, p. __.
[Xiv]BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Corso di diritto amministrativo, 33a edizione. San Paolo: Malheiros, 2016, p. 1019.
[Xv]FUMAGALLI, Andrea. Dolce tesi sul reddito di cittadinanza. In: PISARELLO, Gerardo; DECABONO, Antonio. L'affitto di base come nuevoderechociudadano. Madrid: Trotta, 2006, pag. 40.
[Xvi]BASCETTA, Marco; BRONZINI, Giuseppe. Affitto universale nella crisi della sociedaddeltrabajo. In: PISARELLO, Gerardo; DECABONO, Antonio. L'affitto di base come nuevoderechociudadano. Madrid: Trotta, 2006, pag. 171.
[Xvii]ROMANO, Diana. Ledroitpublic volto à la pauvreté. Parigi: LGDJ, 2002, pag. 423.
[Xviii]FUMAGALLI, Andrea. Dolce tesi sul reddito di cittadinanza. In: PISARELLO, Gerardo; DECABONO, Antonio. L'affitto di base come nuevoderechociudadano. Madrid: Trotta, 2006, pag. 62.
[Xix] PARIGI, Philippe van; VANDERBORGHT, Yannick. Reddito di base: la proposta radicale per una società libera e un'economia sana. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 2017, pag. 24.
[Xxi]Il professor Jaime Rodríguez-Arana difende giustamente il concetto di “libertà nella solidarietà” (RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime. Diritto amministrativo e diritti sociali fondamentali, 2a ed. Siviglia: Global Law Presse, 2006, p. 161).
[Xxii]IN PIEDI, ragazzo. Reddito di Base. Londra: Penguin Books, 2017, pag. 79.
[Xxiii]COLLINS, Chuck. I miliardari stanno diventando ancora più ricchi a causa della pandemia. Abbastanza. Disponibile in: https://www.cnnbrasil.com.br/business/2020/05/01/os-bilionarios-estao-ficando-ainda-mais-ricos-com-a-pandemia-basta
[Xxiv] Estratto originale: “serait une erreur de demander au Droit plus qu´il ne peut donner, c´en serait une autre de ne pas lui demander tout ce qu´il peut donner” (RIVERO, Jean. Intérêtsviatux de la nationet fins humainesdupouvoir. In: Licéitéendroitpositifetréferénceslégalesauxvaleurs: contributo a l´étudedurèglementjuridiquedesconflits de valeurendroitpénal, publicetinternational. Bruxelles: Bruylant, 1982, p. 545).
