da SERGIO EDUARDO FERRAZ*
La strategia del presidente Lula in merito alla Banca centrale e alla politica monetaria
In questo testo, cerco di riflettere sulla pertinenza politica della strategia del Presidente Lula, all'inizio del suo terzo mandato, in relazione alla Banca centrale e alla politica monetaria. Mostro, in via preliminare, le sfide senza precedenti che Lula ha superato negli ultimi cinque anni, comprese quelle emerse nel periodo più recente tra la sua vittoria di ottobre e il famigerato 8 gennaio 2023. Confronto questa serie di successi con la andamento dissonante in ambito economico, elencando le ragioni che giustificano tale valutazione critica.
Sottolineo, come punto centrale dell'argomentazione del testo, che Lula, e lo stesso PT, corrono il rischio di contribuire al fallimento di un percorso, modesto, ma realistico e disponibile, capace di portare l'economia dall'attuale rallentamento a un recupero, senza dimostrare di avere un piano alternativo. Prima di delineare, nell'ultima parte di questo articolo, in termini generali, questo percorso, che emerge dalle indicazioni sia del team economico guidato da Fernando Haddad sia dalla valutazione della maggior parte degli analisti dello scenario politico-economico, domestico e globale, ho cercare di dimostrare che, da un punto di vista sostanziale, le critiche di Lula all'autorità monetaria, al suo modello di autonomia e al ruolo molto preminente del mercato finanziario nel dibattito di politica economica devono essere oggetto di dispiegamento, poiché c'è molto su cui riflettere tutti questi temi. Il riconoscimento di ciò non contraddice, tuttavia, la difesa del testo secondo cui Lula non è l'agente appropriato per guidare questo dibattito.
Le sfide vinte da Lula
Probabilmente non c'è paragone dal punto di vista storico. Almeno in Brasile, nessun politico, candidato presidenziale, presidente in carica o effettivo ha attraversato la serie di difficoltà che Lula ha dovuto affrontare e superare. Arrestato nel 2018, demoralizzato e stigmatizzato, ne è stata decretata la morte politica, che non gli ha impedito di riemergere nel 2022 come unico nome capace di difendere la minacciata democrazia. Candidato, ha affrontato la campagna elettorale più squilibrata dalla ridemocratizzazione del 1988 e, nonostante ciò, è stato eletto presidente per la terza volta.
Già eletto, ma prima di insediarsi, visto l'abbandono dell'incarico da parte di Jair Bolsonaro, ha dovuto governare senza penna e negoziare l'approvazione di una PEC (la “Transizione”) senza la quale l'eredità di disordine e caos lasciata in eredità dal precedente malgoverno impedirebbe non solo il compimento delle promesse centrali della campagna – come la Bolsa Família di 600 reais –, ma anche il funzionamento minimo della macchina pubblica all'inizio del futuro mandato, rendendo la nuova presidenza irrealizzabile in partenza.
Presidente ad interim, con soli otto giorni di carica, subì, nella famigerata domenica dell'8 gennaio, un tentativo di colpo di stato, che non solo riuscì a superare, unendo nella resistenza tutte le altre Potenze, la Federazione e la maggior parte della società civile – ma lo fece anche per evitare le trappole che erano incastonate, come sinistre bambole russe, in quell'impresa terroristica.
Immediatamente, la trappola che avrebbe portato alla tutela delle Forze Armate, che sarebbe stata il risultato dell'operazione GLO che ha avuto la saggezza di respingere, ancora in mezzo al vandalismo e alla barbarie a Brasilia, e, successivamente, il forzato convivenza con un comandante dell'Esercito che, deciso a proteggere chi praticava la violenza e schermare l'ovvia partecipazione dei militari l'8 gennaio, bloccherebbe ogni tentativo, anche modesto, di “debolsonarizzare” la corporazione. Il licenziamento era un chiaro segnale che i rapporti civili-militari avrebbero dovuto adeguarsi al verdetto delle urne.
I primi giorni di governo hanno anche messo il nuovo presidente di fronte alla minaccia avanzata di sterminio degli Yanomami, costringendo allo scoppio di un'operazione di guerra al confine settentrionale contro l'industria mineraria criminale e genocida sponsorizzata da Jair Bolsonaro. A tutto ciò si è aggiunta l'agilità sufficiente per intraprendere viaggi internazionali e contatti strategici con vari leader mondiali, che non solo hanno reintrodotto il Brasile sulla scena internazionale, ma sono serviti come rinforzo strategico al compito in corso di salvare la democrazia, oltre ad allineare il paese dalla parte sicura della lotta per la salvaguardia dell'ambiente e contro le peggiori conseguenze del collasso climatico planetario.
Impossibile minimizzare, quindi, la dimensione delle sfide immediate e il numero dei successi del nuovo governo, e di Lula in persona, nell'affrontarli, dalle elezioni alle prime settimane al potere.
Ed è qui che entra in gioco una – importante – nota di dissonanza. In economia, dopo più di due mesi e mezzo di governo, la storia sembra diversa.
La nota stonata in economia
Pur avendo a disposizione la prospettiva di un percorso, modesto ma reale, di transizione dal rallentamento in atto dell'economia all'auspicata ripresa, il governo si presenta, in questa vicenda, diviso, vacillante e senza un nord fermo. Il Ministero delle Finanze, deputato alla formulazione delle politiche e all'attuazione degli interventi in materia, ha un piano d'azione (anche se non ancora reso del tutto pubblico), ma rischia di perdere il proprio capitale politico, e di indebolirsi, ancor prima che si svolgessero importanti battaglie in questo campo avviato, proprio a causa della mancanza di supporto interno.
A ciò si aggiunga il fatto che la dirigenza del PT, principale partito della coalizione di governo, non vede alcuna contraddizione nell'attaccare il ministro Fernando Haddad, come si è visto nella disputa sul nuovo ingombro dei carburanti, come se ciò facesse non pregiudicare la disponibilità del resto della (ancora incerta) base alleata a sostenere le prossime misure economiche, molto più complesse e difficili da negoziare, e dalle quali dipende il successo del governo nel generare reddito e occupazione per la popolazione brasiliana.
Ciò che desta maggiore preoccupazione, in ambito economico, è che lo stesso Lula si sia involontariamente posto, all'inizio del suo mandato, in una posizione destabilizzante per il suo governo.
Aprendo una “guerra” contro la Banca Centrale autonoma e la sua politica monetaria, il presidente, oltre ad allontanarsi dal naturale ruolo di “arbitro” che la posizione suggerisce, genera conseguenze nell'economia che sono l'esatto opposto di quanto intendeva . Da dicembre ad oggi, e in particolare con l'escalation delle dichiarazioni presidenziali, da metà gennaio, le aspettative di inflazione non hanno cessato di aumentare, il tasso di cambio si è deteriorato e la curva dei rendimenti (tassi per diverse scadenze future) si è ripida, segnalando finanziamenti più costosi per il credito privato e il debito pubblico, peggiorando le prospettive fiscali del governo e l'orizzonte degli investimenti, che è vitale per la crescita.
Di conseguenza, secondo molti analisti, si è ridotto lo spazio per la Banca Centrale (BC) per avviare la tanto attesa riduzione dei tassi di interesse. L'inizio del taglio del tasso COPOM, previsto dal mercato lo scorso novembre, per marzo, è ormai visto come probabile solo alla fine dell'anno o addirittura all'inizio del 2024.
È vero che le crescenti indicazioni di un indebolimento dell'economia, sommate al timore di una crisi del credito, sulla scia del caso delle americane, spingono verso un allentamento della politica monetaria a più breve termine. E che ci sono importanti economisti, come André Lara Resende, uno degli inventori del Real Plan, che non sono d'accordo sul fatto che la Banca Centrale sia completamente “guidata” dal mercato e dalle sue aspettative, anche per quanto riguarda la struttura a termine dei tassi di interesse, suggerendo che l'autorità monetaria ha maggiore manovrabilità nei confronti del mercato e che dovrebbe utilizzarla.
Finora, però, quello che abbiamo è un aumento del pessimismo, tra gli analisti consultati dalla Banca Centrale, sulle possibilità di tagliare il tasso di interesse di base ancora nel 2023. Se, all'inizio di febbraio, il 25% scommettesse che l'interesse non scenderebbe fino a fine anno, un mese dopo tale quota raggiungeva il 36% tra gli specialisti consultati, come riporta il quotidiano Valore economico (7.03.2023), e c'è un accordo praticamente unanime tra gli osservatori di questi movimenti sul fatto che le dichiarazioni presidenziali critiche nei confronti della Banca Centrale e il livello degli obiettivi di inflazione siano uno dei fattori responsabili di questo deterioramento delle aspettative.
È possibile, quindi, che la strategia del Planalto per accelerare la crescita economica non sia ben calibrata.
Lula potrebbe anche voler informare la popolazione che non è responsabile dei tassi di interesse in fiamme e delle prevedibili future difficoltà dell'economia, trasferendo la colpa alla direzione della Banca centrale, nominata da Jair Bolsonaro. Comprensibile. Soprattutto perché è la prima esperienza in cui si insedia un presidente che ha a che fare con una Banca centrale autonoma con mandato. Tuttavia, esprimendo le sue critiche in modo aggressivo, chiedendo soluzioni immediate, e senza maggiori cautele, rischia di darsi la zappa sui piedi e sulle prospettive di crescita di cui ha tanto bisogno.
E senza necessità, poiché ci sarebbero molti altri agenti che potrebbero svolgere questo stesso ruolo critico, senza provocare le turbolenze, e la reazione negativa nei prezzi chiave per l'economia, che un discorso presidenziale di questa natura tende a provocare.
Ma, prima di indagare sulla strada aperta alla politica economica del nuovo governo all'inizio del suo mandato, vediamo cosa ha ragione Lula in questa polemica con la Banca Centrale. Non è cosa da poco.
Sì, c'è molto da discutere.
Per cominciare, il Brasile ha il tasso di interesse reale più alto del mondo, che attualmente si aggira intorno all'8%, dopo aver scontato l'inflazione attesa (tasso ex-ante). Questa situazione, sebbene con variazioni nel tempo, è stata una caratteristica centrale dell'economia brasiliana sin dalla stabilizzazione monetaria a metà degli anni '1990.
Sono molte le difficoltà che il credito costoso porta al Paese, tra le quali spiccano il cronico insoddisfacente livello di crescita e creazione di posti di lavoro, il tasso di cambio sopravvalutato, che ostacola le esportazioni, e lo squilibrio fiscale che produce nei conti pubblici, mettendo a rischio la sostenibilità del debito pubblico nel tempo. A rigor di termini, a partire dal Real, abbiamo scambiato, in una certa misura, un ritmo di crescita con la stabilizzazione dell'inflazione. Non ricordiamo più che siamo cresciuti a tassi “cinesi” tra il 1930 e il 1980.
Ha ragione Lula a insistere perché questo scenario non venga naturalizzato ea incoraggiare la discussione sull'argomento. È un punto cruciale nell'agenda pubblica comprendere le ragioni di questa anomalia, poiché paesi con conflitti molto più gravi del Brasile, una situazione fiscale più precaria, uno stock di debito più elevato e un potenziale di risorse più modesto coesistono con tassi di interesse reali più bassi. È fondamentale tracciare un percorso per superare gradualmente il problema. È una questione, però, che richiede riflessione, prudenza, competenza tecnica e scelte politiche tempestive e ponderate. E che non si combina né si piega alla spavalderia e alla retorica.
Anche il modello di autonomia della Banca Centrale (BC) è tutt'altro che estraneo alle critiche. Così com'è, può prendere le distanze dagli indirizzi di politica economica dell'attuale governo - che possono essere positivi o dannosi, a seconda delle circostanze, delle diagnosi e dei corrispondenti indirizzi messi in atto dal Tesoro e dall'autorità monetaria in di fronte a queste circostanze. Quello che è certo, però, è che, plasmato nello stampo attuale, il modello corre il rischio non indifferente di avvicinarsi in modo eccessivo, ea volte esclusivo, ai dettami del mercato finanziario.
È da lì che, negli ultimi tre decenni, si sono tendenzialmente reclutati i presidenti ei principali direttori della Banca Centrale, come dimostra una recente ricerca coordinata dai politologi Adriano Codato e Mateus de Albuquerque. Naturalmente, questi responsabili della politica monetaria, tratti dalle grandi banche e dai gestori patrimoniali, portano una cultura specifica, un modo di vedere il mondo allineato con i valori privatizzanti del mercato e, inoltre, tendono, alla fine del loro mandato, per riprendere il loro posto nel settore privato, nel fenomeno perverso, non estraneo ad altri ambiti normativi, della “porta girevole”, che, ovviamente, condiziona il loro comportamento di agenti pubblici.
Non c'è motivo di pensare che debba essere così. Esistono diverse misure che potrebbero migliorare notevolmente le debolezze di questo modello, rendendo più aperta ed equilibrata la gestione della politica monetaria, calibrando influenze più diversificate e rendendo più difficile l'emergere di conflitti di interesse. Punto, dunque, ancora una volta, per chi vuole discutere la questione.
In terzo luogo, l'ipotesi di un unico livello “ottimale” di inflazione, che informa i modelli target perseguiti dalle Banche Centrali, può essere messa in discussione in quanto le scelte di politica monetaria generano effetti redistributivi, non essendo “neutri”, nelle sue implicazioni per i diversi segmenti di società, né, quindi, “tecniche” impavide. Ci sono vincitori e vinti, a seconda delle politiche adottate, contrariamente a quanto afferma la dottrina convenzionale, non a caso sempre più contestata nei Paesi centrali almeno dalla grande crisi del 2008.
Basti pensare alle diverse possibilità di "costo di disinflazione", in termini di dimensione prevista di un ribasso/recessione, o alle implicazioni insite nelle clausole temporali per un ritorno a livelli di prezzo obiettivo che sono caduti al di fuori degli intervalli consentiti. In entrambi i casi, le autorità monetarie si trovano probabilmente di fronte a diverse gamme di alternative, che, alla fine, potrebbero significare la sopravvivenza o la liquidazione di decine di migliaia di aziende e milioni di posti di lavoro in un'economia delle dimensioni di quella brasiliana. Certo, possono anche significare un tempestivo ritorno alla stabilità monetaria o l'ingresso in una spirale inflazionistica, con le nefaste conseguenze di cui sono consapevoli i brasiliani già adulti nella prima metà degli anni '1990.
Un altro punto è che la stessa missione assegnata, dalla legge di autonomia della Banca centrale brasiliana, sottolinea il mantenimento dell'inflazione entro intervalli di variazione stabiliti, da raggiungere entro un determinato periodo, mettendo in secondo piano, contrariamente alle norme vigenti in altri paesi, obiettivi legati alla crescita economica e all'occupazione. La missione della Fed degli Stati Uniti, distintamente, equipara entrambi gli scopi in termini di importanza. C'è spazio, quindi, per ridisegnare le missioni in quest'area, bilanciando meglio gli obiettivi.
Ma c'è ancora un altro aspetto di questa questione che è fondamentale menzionare. Non è specificatamente legato alla Banca Centrale e al suo modo di operare, ma implica la questione di come la società brasiliana, attraverso i media mainstream, sia stata incoraggiata a vedere il mercato finanziario stesso – fondamentalmente, come un insieme di specialisti in grado di stampare francobolli di qualità alle politiche pubbliche.
Per almeno vent'anni, i principali commentatori economici brasiliani - quelli che lavorano nei principali veicoli mediatici - si sono allineati in modo tale alla visione dell'economia degli analisti e degli operatori del mercato finanziario che quest'ultimo è venuto a farsi vedere, in pratica, come istanza autorizzata di giudizio definitivo sulla qualità della politica economica attuata dai governi.
Tutto è accaduto, e si è riprodotto così per decenni, come se non ci trovassimo di fronte a un settore dell'economia che agisce per massimizzare la propria redditività, dipendente dalla solvibilità fiscale dello Stato, con un'accentuata propensione al breve termine – che , va detto, , rientra nelle regole di un'economia capitalista. Ciò che è inconsueto, invece, è considerare questo segmento, che riflette naturalmente i suoi interessi di creditore del debito pubblico, come il quadro di giudizio in grado di legittimare o delegittimare irrevocabilmente qualsiasi proposta di politica economica, siano esse provenienti dai governi, dall'università o altri esperti.
Si rinuncia così al dibattito e alla discussione come regola generale di interazione pubblica nell'affrontare argomenti che interessano tutti, affidando a una delle parti interessate il compito di definire ciò che è pertinente o meno, in termini di politica economica. Non è esagerato dire che questa è una totale assurdità e che abbiamo spianato la strada affinché l'agenda pubblica sia definita dagli interessi di un solo settore – molto potente, tra l'altro – della società. Punto di nuovo per coloro che sostengono di mettere il dito sulla ferita.
Chiudo questo argomento con un'osservazione più specifica. Occorre che sia coerente il comportamento di chi presiede all'autorità monetaria, deputata all'espletamento di una funzione statale, titolare di un mandato e slegata dagli attuali governi. Ed è parte del gioco caricare questa postura. Roberto Campos Neto ha chiaramente commesso un errore, allontanandosi dal ruolo che gli è legalmente assegnato, esprimendo preferenza di partito, andando a votare indossando la maglia della nazionale brasiliana in entrambi i turni presidenziali.
E ha sbagliato ancora partecipando al gruppo WhatsApp dei ministri nel governo di Jair Bolsonaro. D'altro canto, va riconosciuto che, durante la sua gestione, la BC ha innalzato i tassi di interesse dal 2 a oltre il 13 per cento, tra il 2021 e il 2022, quindi nel periodo in cui l'ex presidente che lo ha nominato si è candidato nuovamente -elezione. C'è anche qualcosa da discutere qui.
C'è, quindi, un vasto argomento di dibattito nella società. Lula ha ragione a pretendere la discussione. Fallisce solo quando assume in prima linea questo compito e dà l'impressione di esigere risposte immediate. E questo errore è più preoccupante perché si scontra con il percorso, modesto ma reale, di ripresa della crescita a disposizione del nuovo governo.
Quale percorso?
La rotta che sembra percorribile richiede un'azione coordinata tra l'area economica del nuovo governo, guidata dal ministero delle Finanze, e la Banca centrale, poiché richiede armonia tra politiche fiscali e monetarie. Il compito acquista complessità, dal momento che Fernando Haddad è il primo capo della squadra economica che deve convivere con una Banca centrale autonoma, nominata dal governo precedente. Ha compreso rapidamente le implicazioni di questo nuovo scenario e ha cercato di mantenere un canale permanente con Roberto Campos Neto, che ha un mandato fino al 2024 alla guida della Banca centrale. Questo rapporto non sarà semplice e comporterà momenti di convergenza e altri di tensione. Il segreto sarà evitare uno sfilacciamento eccessivo che segnala un'interruzione della comunicazione. Divergenze e visioni diverse sono nel racconto, bruciando le caravelle di un coordinamento minimo, no.
In uno scenario in cui l'economia brasiliana rallenta, superati gli effetti degli incentivi elettorali a breve termine a cui si sono appellati Jair Bolsonaro e Paulo Guedes nella ricerca, fallita, della rielezione, ma mantiene ancora livelli di inflazione lontani dall'obiettivo, e in cui il contesto globale genera segnali contraddittori – senza sapere se il ritorno alla normalità economica della Cina compenserà l'attuale freno al ritmo delle economie degli Stati Uniti e dell'Unione Europea –, la rotta disponibile, è importante sottolineare , si prospetta con risultati modesti nel 2023 , aprendo la possibilità di una crescita più consistente solo per il 2024.
I passaggi che strutturerebbero questo percorso includono misure fiscali, di diverso grado di complessità tecnica e politica, da parte del governo che, se ben formulate e inoltrate, possono influenzare positivamente le aspettative del mercato, per quanto riguarda l'inflazione e la traiettoria del debito, e aumentare la potenziale di crescita a medio termine dell'economia brasiliana. Questa realizzazione di un programma economico da parte del nuovo governo, accanto all'approfondimento della percezione del rallentamento in corso, aprirebbe la strada all'inizio dell'allentamento della politica monetaria, che stimolerebbe, in un effetto sinergico, gli investimenti produttivi e faciliterebbe gestione del debito pubblico, con conseguente rafforzamento della posizione fiscale del governo.
Se a questa gestione concertata della dimensione fiscale e monetaria si aggiunge uno scenario esterno quantomeno “neutrale”, e qualche inizio di contributo agli investimenti esteri - frutto del ritorno del Paese sullo scenario internazionale e delle eventuali opportunità generate dalla decarbonizzazione, transizione energetica, allineamento della politica ambientale e ristrutturazione, con orientamento regionale, delle filiere produttive globali: possiamo immaginare un lento ma efficace percorso di ripresa della crescita su basi solide, i cui segnali sarebbero visibili a metà del 2024.
Politicamente, è vero, abbiamo un binomio delicato: se tutto andrà più o meno bene, i risultati, ancora modesti, emergeranno in un orizzonte di circa diciotto mesi; i compiti che possono portarci a questo, però, sono immediati e sono tutti “disastri” dal punto di vista politico, cioè comportano conflitti, a più dimensioni, coinvolgendo (e anche incidendo, in termini di costi) attori potenti .
Non è il caso, nello spazio di questo testo, di approfondire il punto, ma la mera enunciazione dei progetti che dovranno essere sottoposti dal governo al Congresso perché, dopo impegnative trattative, possano essere attuati, parla a favore stessa, evidenziando il nuovo quadro fiscale – che sostituisce il plafond di spesa demoralizzata creato nel 2016 nel governo Temer – e la riforma fiscale, che avrà una fase di unificazione delle imposte indirette e un'altra che si concentrerà sulla tassazione sul reddito e sul patrimonio.
Non c'è bisogno di sprecare inchiostro per sottolineare che queste due questioni toccano non solo i cosiddetti “piani alti”, ma l'intera struttura federativa (Unione, Stati e Comuni), mobilitando le principali forze politiche del Paese. Chiedono una comunicazione competente, poiché, colpendo le tasche della popolazione e le élite, saranno un piatto pieno per un'opposizione che domina l'ecosistema della disinformazione come nessun altro. E dovranno essere votati, è bene ricordarlo, da due camere legislative dove il governo, come annunciato nella prima settimana di marzo dal sindaco rieletto con più di 400 voti, il deputato Arthur Lira (PP-AL) , non ha nemmeno consolidato una maggioranza per votare “questioni semplici”, essendo molto lontana dall'avere una base consistente per azzardare vittorie in materie che richiedono maggioranze qualificate o addirittura quorum costituzionali.
Le "cave" politiche non sono inespugnabili, ma richiedono, come minimo, una leadership politica con una chiara visione di intenti e una coalizione disciplinata per sostenere gli obiettivi concordati. La strategia di Lula di attaccare la Banca Centrale e chiedere un cambiamento immediato della politica monetaria, anche se può funzionare come un modo per trasferire le responsabilità, indica una pericolosa alienazione della leadership principale del Paese, e del nuovo governo, rispetto al percorso fattibile per riprendere la crescita.
Il conflitto aperto tra il presidente del PT, Gleisi Hoffmann, e il ministro delle finanze, Fernando Haddad, sul caso dell'esenzione per i carburanti, argomento banale rispetto a quello che dovrà essere discusso tra poche settimane, fa pensare a una mancanza di solidarietà e coesione nel principale partito della coalizione di governo.
Non c'è possibilità che i presupposti per il percorso tracciato dal Tesoro si realizzino senza la guida del Presidente della Repubblica e l'impegno del principale partito di coalizione. Se il PT non si fa carico dei costi politici, non sarà Arthur Lira o il “Centrão” a farlo al suo posto. Al contrario, un governo indebolito, che sciupi la strada, angusta ma reale, per l'organizzazione di una ripresa economica, restituirà il terreno dei sogni agli inventori del bilancio segreto per perfezionare la loro vocazione predatoria del tesoro e delle strutture governative, per per non parlare del pericolo, che aumenterà, di una vittoria nel 2026 di qualche dirigenza legata all'estrema destra.
Senza alternative per affrontare le sfide economiche, sprecato il corso oggi disponibile, correrà il rischio di agire su un pendolo controproducente: passare dal volontarismo più accentuato, nel tentativo di costringere l'economia a camminare a marce forzate, che, dopo aver fallito, non lascerà al governo altra alternativa che arrendersi, senza condizioni, ai dettami del mercato finanziario.
*Sergio Eduardo Ferraz ha conseguito un dottorato in scienze politiche presso l'USP.
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