da PEDRO PAULO ZAHLUTH BASTOS*
Austerità, politica e ideologia del nuovo quadro fiscale
Come un governo eletto con promesse di crescita dell'occupazione, degli investimenti pubblici e della spesa sociale, e con forti critiche al neoliberismo insito nel Tetto di spesa, finì per proporre un quadro fiscale molto restrittivo e, senza resistenze pubbliche a sostituire il relatore alla Camera di Deputati, Deputati, raccomandando il voto della vostra base parlamentare in un quadro ancora più restrittivo? Per rispondere alla domanda, la prima parte dell'articolo affronta gli aspetti economici del quadro fiscale dalla proposta all'approvazione alla Camera e alla revisione al Senato. La seconda affronta la convergenza ideologica tra Ministero delle Finanze e Banca Centrale in difesa dell'austerità fiscale. Il terzo discute il rapporto delle forze politiche nell'elaborazione del quadro fiscale e alcuni scenari.
Il nuovo quadro fiscale (NAF), ribattezzato regime fiscale sostenibile (RFS), è stato approvato dalla Camera dei Deputati il 24 maggio 2023 con modifiche che hanno reso ancora più restrittivo il progetto inviato dal governo. Il 21 giugno il Senato ha approvato il testo senza grosse modifiche rispetto al testo della Camera.
Il nuovo quadro è meno negativo della demoralizzata legge sul tetto della spesa, ma ne riproduce il significato generale: schermare l'austerità dal voto popolare e, in futuro, sostituire l'offerta pubblica di servizi con la vendita privata, stabilendo legalmente una forma di neoliberismo di Stato che impone obiettivi ristretti e limiti alle azioni dei governi contro le preferenze dei loro elettori. Il pretesto è quello di stabilizzare il rapporto debito pubblico lordo/Prodotto Interno Lordo (PIL) senza attendere che il Pil cresca a ritmi elevati e sostenibili, ma piuttosto controllando la spesa pubblica a prescindere dalla congiuntura economica.
L'argomentazione è che il contenimento della spesa primaria – senza includere o limitare la spesa per interessi sul debito pubblico – dovrebbe contribuire alla generazione di avanzi primari di bilancio come modalità di stabilizzazione del rapporto debito pubblico/PIL, prendendo di mira il numeratore del rapporto e non il denominatore . . Il sacrificio delle esigenze soddisfatte dalla spesa pubblica e l'impatto negativo sulla crescita economica sarebbero compensati da una maggiore credibilità circa il debito pubblico e la fiducia delle imprese nel futuro, e dalla riduzione dei tassi di interesse di base da parte della Banca Centrale, stimolando l'economia attraverso spesa privata.
Stabilizzare la crescita del PIL stimolando la domanda – priorità keynesiana – e ridurre ulteriormente le disuguaglianze attraverso la spesa sociale – priorità socialdemocratica – sono praticamente abbandonati come obiettivi di politica fiscale, in nome della priorità neoliberista di stabilizzare il rapporto debito pubblico. controllare la spesa pubblica. Un eventuale aumento della pressione fiscale non comporterebbe un aumento proporzionale della spesa pubblica, ma dell'avanzo primario, privilegiando la citata stabilizzazione del rapporto debito pubblico/PIL.
La proposta di un regime fiscale “fiscalista” come sostituto del tetto di spesa può sembrare un enigma, visto che il dibattito ideologico del Partito dei Lavoratori si è rivolto contro l'austerità almeno dal fallito esperimento di Joaquim Levy nel 2015, come si evince dai programmi del PT e dei suoi candidati alla presidenza, anche nel 2022. Da allora, il PT ha sistematicamente criticato l'impatto economico recessivo e concentrato dell'austerità fiscale. Accademicamente questa critica è corretta, in quanto la lotta alle disuguaglianze è storicamente dipesa dalla spesa pubblica. Inoltre, diversi studi dimostrano che l'austerità fiscale riduce il tasso di crescita del PIL in qualsiasi periodo e che i paesi più “austeri” hanno una crescita economica inferiore.[I]
Alla luce dell'impatto economico recessivo e di concentrazione del reddito del quadro fiscale, è necessaria una questione di economia politica. Come governo eletto con promesse di crescita dell'occupazione, degli investimenti pubblici e della spesa sociale, e con forti critiche al neoliberismo insito nel Tetto di spesa, finì per proporre un quadro fiscale molto restrittivo e, senza opporre resistenza pubblica alla sostituzione del relatore, raccomandando la voto della vostra base parlamentare in un quadro ancora più restrittivo?
1. Il quadro fiscale proposto e il suo peggioramento alla Camera dei Deputati
Come ho già scritto ad aprile (Bastos, 2023), la versione iniziale del quadro fiscale metteva già a rischio la crescita economica, l'agenda sociale del governo Lula (come la regola della crescita reale per il salario minimo), le leggi che prevedono un aumento della spesa pubblica per sanità e istruzione, non per citare gli investimenti trasversali richiesti dal cambiamento climatico. Del resto, le spese per la sicurezza sociale, l'istruzione e la sanità pubblica hanno un peso molto significativo nel bilancio federale e tendono a crescere almeno allo stesso ritmo delle entrate fiscali, schiacciando le altre spese se tutte possono crescere solo a un ritmo di almeno 30% inferiore alla crescita dei ricavi.
Né il quadro è anticiclico in un momento di rallentamento economico, in quanto la spesa pubblica non compensa il rallentamento della domanda privata ma lo accompagna, generando una spirale discendente ogni volta che il PIL rallenta dal 3,57% allo 0,86%. Il fatto che la soglia minima per la crescita della spesa sia dello 0,6% all'anno non è sufficiente per prevenire la prociclicità, in quanto un rallentamento ciclico non inizia solo quando il PIL cresce al di sotto dello 0,86% all'anno
Tutto ciò potrebbe intrappolare l'economia in una spirale di bassa crescita ed espandere il conflitto distributivo tra i beneficiari delle voci del bilancio pubblico, indebolendo la popolarità del presidente Lula, l'unità della coalizione sociale che lo ha eletto e la stabilità della coalizione politica che lo sostiene nel il Congresso Nazionale. Tutto questo è diventato più verosimile con l'approvazione della legge alla Camera dei Deputati:
1. Il quadro proposto prevedeva già implicitamente che la spesa pubblica crescesse al di sotto della crescita economica, riducendo la dimensione dello Stato in termini di PIL poiché la spesa pubblica primaria cresceva al massimo del 70% della variazione del gettito fiscale (a meno che il carico fiscale non aumentasse di anno in anno anno), come illustrato nel grafico sottostante:
“Ipotizzando una crescita del Pil e una riscossione compresa tra lo 0,86% e il 3,57%, la spesa pubblica al massimo autorizzato, e il raggiungimento del centro del target primario di risultato, la simulazione indica che la quota dello Stato sul Pil passa dal 33% nel 2023 a oltre al 30% nel 2030, fino al 25% nel 2050, con una crescita corrispondente nel settore privato fino a raggiungere il 75% del PIL”. (Bastos, 2023, p. 8).
Ridurre il peso della spesa pubblica sul PIL è, infatti, un obiettivo di analoghe regole di spesa nel resto del mondo, come riconosciuto in una pubblicazione dello staff del FMI (Cordes et al., 2015, p. 15-6). Sebbene questa fosse la logica generale della proposta, potrebbe essere modificata dal Bill of Budgetary Guidelines (PLDO) trasmesso all'inizio di ogni governo, consentendo la modulazione ad ogni elezione. Questo è finito nel Progetto Sostitutivo (PS) approvato dalla Camera. Il limite di crescita della spesa pubblica primaria (esclusi gli interessi), fissato al 70% della variazione del gettito tributario nella proposta originaria fino al 2027, è stato inserito nella Legge Complementare come elemento permanente del RFS, costituzionalizzando l'austerità a prescindere le preferenze di ciascun governo.
Grafico 1: la riduzione dello Stato (2023-2050)
Fonte: Bastos (2023).
2. E' stata inserita una previsione per la definizione di obiettivi quadriennali di avanzo primario, nel LDO del primo anno di ciascun governo, che generano una mal definita stabilizzazione del debito lordo delle amministrazioni pubbliche, costituzionalizzando anche l'austerità. Ricordando che gli obiettivi fiscali proposti eliminano il deficit primario nel 2024, generando un avanzo primario dello 0,5% del PIL nel 2025 e dell'1,0% nel 2026. Se gli obiettivi fiscali definiti per il governo di Lula non vengono raggiunti o, anche se raggiunti, non ridurre il rapporto debito lordo/PIL (a causa della bassa crescita del PIL), la nuova determinazione legale è che gli obiettivi di surplus fiscale diventino ancora più restrittivi nel prossimo governo, e così via.
3. Gli intervalli di tolleranza per il risultato fiscale in relazione agli obiettivi di avanzo sono rimasti a 0,25 punti percentuali del PIL, ma sono stati resi permanenti dall'RFS – anziché proposti in LDO da ciascun governo eletto.
4. In caso di risultato fiscale inferiore al limite inferiore dell'obiettivo di avanzo, la previsione di crescita della spesa è mantenuta ad un tasso inferiore del 50% rispetto al tasso di crescita delle entrate dell'anno precedente, ma con nuove penalità: nel primo anno , è vietato creare una posizione, un lavoro o una funzione, o modificare una struttura di carriera che comporti un aumento delle spese; creare o incrementare aiuti, spese obbligatorie e incentivi fiscali. Nel secondo anno viene messa a rischio la pubblica amministrazione con il divieto di aumenti e adeguamenti salariali, ammissione di personale e appalti pubblici.
5. Come se non bastasse la riduzione del tasso di crescita delle spese al 50% del tasso di crescita delle entrate come meccanismo recessivo in caso di risultato fiscale al di sotto del target floor, la determinazione della Legge sulla Responsabilità Fiscale (LRF) che il quadro ha eliminato: l'obbligo di tagliare bimestralmente la spesa nel caso in cui la riduzione delle entrate o il loro tasso di crescita bimestrale sia incompatibile con il raggiungimento dell'obiettivo di avanzo primario annuo. Ciò, evidentemente, rafforza la natura prociclica della spesa pubblica in un rallentamento ciclico della domanda privata che si ripercuote negativamente sulla riscossione delle imposte.
6. La politica fiscale è nuovamente criminalizzata: il mancato rispetto del limite inferiore dell'obiettivo fiscale non costituirà una violazione del LRF fintanto che l'agente pubblico avrà preso iniziative di taglio della spesa ogni due mesi in vista della riduzione delle entrate o il loro tasso di crescita nei rapporti bimestrali. In altre parole, il Tesoro dovrà effettuare tagli prociclici alla spesa alla “bocca di cassa”, bimestrale, in caso di rallentamento o calo delle entrate. Dunque, il raggio di manovra per attuare una politica anticiclica, ovvero per segnalare l'austerità “da far vedere agli inglesi” ed eventualmente negoziare un'autorizzazione al peggioramento del risultato fiscale nel caso, ad esempio, di un rallentamento ciclico che impatta negativamente riscossione delle tasse.
7. Oltre a mantenere l'inclusione dei contributi in conto capitale alle società pubbliche finanziarie nelle spese computate nel plafond di spesa (segno evidente di sollecitazioni politiche del mercato finanziario e della Banca Centrale), il Sostitutivo ha iniziato a includere le società statali, ampliando il pregiudizio anti-sviluppo del quadro fiscale.
8. Di fronte al monito degli economisti (come Bastos, 2023, p. 14-5) che l'evoluzione della riscossione fino a giugno 2023 potrebbe determinare una bassa crescita della spesa nel 2024, mantenendo l'economia in un contesto di bassa crescita , il Ministero del Tesoro ha inserito tardivamente nella proposta legislativa un'autorizzazione a spendere secondo il tetto di crescita della spesa del 2,5% nel 2024. Inoltre, ha suggerito di calcolare l'inflazione che corregge il tetto di spesa annuale nel 2024 (l'importo speso nel 2023 più il 2,5% nella migliore delle ipotesi), a causa dell'inflazione tra gennaio e dicembre 2023 (e non tra luglio 2022 e giugno 2023), stimando di estendere l'autorizzazione a spendere tra R $ 32 e 40 miliardi nel 2024. Tuttavia, il relatore ha rifiutato e ha stabilito che il limite di Il 70% della variazione del gettito nel 2024 è già rispettato, salvo che l'aumento del gettito verificato nel corso del 2024 è eccezionalmente elevato al punto da consentire l'apertura di un credito straordinario per la spesa pubblica nel 2024. Il relatore ha ripristinato il periodo di calcolo dell'inflazione fino a giugno 2023 che era circolata nelle prime proposte del governo, ma ha consentito di ricalcolare, all'inizio del 2024, il tetto di spesa per il 2024 se l'inflazione effettivamente verificata nei dodici mesi fino a dicembre 2023 fosse superiore a quella verificata fino a giugno 2023.
9. Sono state recepite dalla Camera le spese che erano state sottratte al computo del tetto di spesa, quali i trasferimenti dal Sindacato ad integrazione del pagamento dello stipendio base infermieristico e al Fondo Costituzionale del Distretto Federale (FCDF), e il pagamento per i servizi delle agenzie idriche e igienico-sanitarie. Nel caso del Fondo per il mantenimento e lo sviluppo dell'istruzione di base e la valorizzazione dei professionisti dell'istruzione (Fundeb), costituito dal 20% di un insieme di entrate statali e comunali (come l'ICMS), l'Unione aveva un obbligo preventivo di aumentare il suo contributo di 2 pp annui, dal 17% di Fundeb nel 2023 al 23% nel 2026. Nel sostituto approvato dalla Camera, tale aumento delle rate di integrazione sindacale era compreso nel computo delle spese soggette a plafond, ma il il valore di questi supplementi verrebbe aumentato di anno in anno fino alla dimensione massimale. L'argomentazione tecnica del relatore è che le spese che incidono sul risultato fiscale primario non dovrebbero essere escluse dal tetto di spesa, anche se una manovra contabile consente una crescita della spesa da parte dell'unione con Fundeb senza intaccare il tetto di spesa complessivo (sebbene possa limitare altre spese perché conta per il risultato primario che deve essere raggiunto). L'obiettivo politico non è quello di fare eccezioni che potrebbero aumentare nel tempo.
Insomma, i cambiamenti promossi dal Sostituto del Presidente alla Camera dei Deputati hanno accentuato il significato generale della regola neoliberista autoimposta dal Tesoro: costituzionalizzare l'austerità, togliendo ai governi eletti gran parte del potere di decidere sulle politiche pubbliche, un processo che molti autori hanno documentato nel tempo e nello spazio (Biebricher, 2015, 2017, 2019; Bruff; Tansel, 2019; Cornelissen, 2017; Slobodian, 2018; Streeck, 2014).
Nella revisione del Senato, approvata il 21 giugno, il relatore Omar Aziz ha risposto alle richieste del governo di eliminare dal computo del tetto globale delle spese autorizzate i complementi sindacali per Fundeb e il Fondo costituzionale del DF. È importante chiarire che l'obiettivo del governo non è quello di aprire nel 2024 il nulla osta di spesa per altre voci, in quanto le risorse di Fundeb e FCDF spese nel 2023 sono desunte anche dalla base iniziale su cui è calcolato il nulla osta di spesa per il 2024 (il nulla osta 2023 valore più 2,5% al massimo). L'obiettivo è evitare che il futuro aumento della spesa dell'Unione per Fundeb (a seconda della variazione delle entrate statali e municipali) e FCDF (corretta della variazione del 100% delle entrate correnti nette dell'Unione) eserciti pressioni su altre spese dopo il 2024.
Inoltre, il Senato ha rimosso la spesa per scienza e tecnologia dal limite di spesa su richiesta del senatore Renan Calheiros, apparentemente sorprendendo il governo secondo quanto riportato dalla stampa. Ciò inoltre non sblocca spese extra per altre spese nel 2024, poiché l'importo speso nel 2023 viene rimosso anche dalla base iniziale su cui viene calcolata l'autorizzazione delle spese per il 2024. Infine, il senatore Aziz ha determinato il calcolo dell'inflazione tra gennaio e dicembre 2023 (e non tra luglio 2022 e giugno 2023) per correggere l'importo nominale delle spese nel 2024, stimando di ampliare l'autorizzazione a spendere tra R $ 32 e 40 miliardi nel 2024.
Non si sa quale di queste revisioni verrà mantenuta alla Camera, poiché il relatore, il deputato Claudio Cajado, ha affermato che le revisioni non hanno una solida base tecnica e che la sua preferenza è quella di ribaltare tutto. In ogni caso, anche se il quadro fiscale autorizza spese vicine al tetto del 2,5% di crescita reale nel 2024, la regola dell'avanzo fiscale primario autoimposta dal Tesoro (azzeramento del deficit primario) non lo fa.
Il problema è che perché la spesa aumenti del 2,5% nel 2024 – in forte rallentamento rispetto al 2023 e al 2022 – senza rendere impossibile l'azzeramento del disavanzo primario, le entrate tributarie devono crescere a tassi eccezionali nel 2024, a prescindere dalla stima delle entrate al fine 2023. Infatti, dopo l'approvazione del Sostitutivo della Camera, il Segretario al Tesoro ha già ammesso che il 2024 sarà un anno difficile per la gestione dei conti pubblici a causa dell'impegno ad azzerare il disavanzo primario, salvo la raccolta cresce di oltre il 4 o 5% rispetto all'inflazione (Tomazelli, 2023a), o del 6 o 7% come dichiarato due giorni dopo (Ventura, 2023). I calcoli di Felipe Salto indicano la necessità di una crescita dei ricavi del 9,7%, ovvero 120 miliardi di R$ (Tomazelli, 2023b). Il ministro Simone Tebet parla ancora di più: R$ 150 miliardi (Monteiro, 2023).
Anche dopo l'approvazione del Sostitutivo della Camera, il segretario al Tesoro ha affermato che il governo pensa davvero di proporre una legge nel 2023 affinché le spese con sanità e istruzione non crescano al 100% della crescita delle entrate (Ventura , 2023) senza riconoscere che l'obiettivo è ridurre l'austera pressione nei confronti di altre spese soggette al tetto del 70% della crescita dei ricavi.
Quanto all'impatto recessivo della RFS, non ripeterò in dettaglio le argomentazioni già presentate in Bastos (2023), rimandando a quel testo il lettore interessato. Basti ricordare che gli obiettivi di espansione della spesa pubblica sono molto inferiori a quanto verificato durante la Nuova Repubblica, tranne che durante il periodo del Tetto di spesa, anche se la spesa cresce sempre entro il limite del 2,5% annuo E che, in affinché il PIL non rallenti sotto il peso della spesa pubblica primaria che cresce al 70% dell'evoluzione delle entrate (nell'ipotesi di stabilità della pressione fiscale), la spesa privata (incluse le esportazioni nette) dovrebbe crescere a un ritmo superiore del 64% a quella pubblica spesa, cosa che non si è mai verificata dal 1930 a lungo termine.
Ad ogni modo, anche se la difficile traversata del 2024 si compie senza grandi contrattempi, lo scenario non è roseo se non che il governo accumula potere e volontà di modificare una regola neoliberista autoimposta. Potrebbe essere diverso? Questo è ciò di cui parleremo dopo.
2. La convergenza delle forze ideologiche tra Ministero delle Finanze e Banca Centrale in difesa dell'austerità fiscale
Quale quadro ideologico giustificava il quadro fiscale? Come sempre, il caso dei sacrifici neoliberisti delle promesse e delle speranze democratiche è una versione dello slogan di Margaret Thatcher: "Non c'è alternativa" (TINA). Questo naturalizza l'austerità, un dispositivo ideologico essenziale per l'egemonia neoliberista, il suo controllo sull'agenda e sulla non-agenda delle politiche pubbliche, per il "realismo capitalista" (Fisher, 2009) e per la "disimmaginazione" tipica del neoliberismo (Giroux, 2014 ). Prima di rispondere se ci fosse o meno un'alternativa, è necessario chiedersi: il ministero delle Finanze voleva un'alternativa?
A quanto pare no. Ci sono indicazioni nella pratica e nella retorica che il ministro Fernando Haddad creda nell'argomentazione secondo cui la crescita economica può essere guidata dalla spesa privata nonostante l'austerità fiscale, in quanto l'austerità sarebbe una condizione per ridurre i tassi di interesse e per la ripresa della fiducia delle imprese nel futuro del l'economia, presumibilmente scossa dalla sfiducia sulla presunta traiettoria esplosiva del debito pubblico.
Nella sua prima intervista sul modello economico immaginato per il governo dopo le elezioni, nel dicembre 2022, il ministro Fernando Haddad ha escluso l'opzione dell'espansione fiscale per stimolare l'economia, ponendo la contrazione fiscale come condizione per la riduzione dei tassi di interesse di base per stimolare l'economia crescita:
“Non siamo in un momento in cui l'espansione fiscale aiuterà l'economia… Se c'è spazio per lo stimolo, sarebbe monetario. Se sappiamo come effettuare la transizione, c'è spazio per un tasso di interesse più basso. Devi dare sicurezza all'autorità monetaria... Se ristrutturiamo questa responsabilità, segnaliamo la sostenibilità, uniamo le due politiche [fiscale e monetaria], portiamo questo tasso di interesse a un livello che potrebbe già essere. E prima lo faremo, prima raccoglieremo i frutti della decisione giusta... A mio parere, se questo viene presentato bene, c'è spazio nella politica monetaria per favorire la crescita".[Ii]
Nel gennaio 2023, il segretario esecutivo del Tesoro, Gabriel Galípolo, ha ripetuto un argomento simile, con una differenza: il veto alla politica fiscale espansionistica non verrebbe solo dalla Banca centrale, ma anche dal mercato finanziario privato. Un segnale della mancanza di impegno del governo nel contenere la traiettoria del debito pubblico attraverso la moderazione fiscale potrebbe stimolare le aspettative dei mercati finanziari che portano alla fuga di capitali, al deprezzamento del cambio e al conseguente shock inflazionistico. Contenendo queste attese segnalando la contrazione fiscale (ovvero la quota della spesa pubblica sul Pil), il Ministero delle Finanze dovrebbe aprire uno “spazio fiscale” alla Banca Centrale per ridurre il tasso di interesse di base senza mettere a repentaglio il valore del Real sull'estero mercati dei cambi. Nelle parole di Gallipolo:
“… quello che ha ripetuto il ministro Fernando Haddad… è che non c'è politica fiscale e politica monetaria, c'è politica economica… La grande sfida che ci sta ponendo il ministro Fernando Haddad è come possiamo produrre segnali in cui queste due politiche si incontreranno nella stessa direzione... come ha fatto fin dall'inizio il Ministro con l'annuncio di misure perché si possa, da un lato, presentare la sostenibilità dei conti pubblici, creare spazio perché la Banca Centrale veda che c'è uno scenario per riduzione delle tasse…”.[Iii]
È interessante notare che l'argomentazione del ministero delle Finanze è la stessa del presidente conservatore della Banca centrale, Roberto Campos Neto. I verbali del Comitato di politica monetaria (Copom) affermano costantemente che la politica fiscale deve essere restrittiva per aiutare la Banca centrale a ridurre i tassi di interesse. Poiché il Copom ammette che l'economia sta rallentando allo stesso tempo, non c'è inflazione della domanda che il deficit della spesa pubblica potrebbe peggiorare. Rimane, quindi, l'ipotesi che l'inflazione sarebbe determinata dall'aspettativa di default sul debito pubblico e, in prospettiva, dalla “possibile adozione di politiche parafiscali espansionistiche” (tipico riferimento all'espansione del credito da parte delle banche pubbliche):
“Nella valutazione dei fattori che potrebbero portare al concretizzarsi di uno scenario alternativo caratterizzato da un tasso di interesse neutrale più elevato, è stata sottolineata la possibile adozione di politiche quasi fiscali espansive… Il Comitato valuta che l'impegno all'esecuzione del pacchetto fiscale dimostrato da il Ministero del Tesoro, e già individuato nelle statistiche fiscali e nel riassorbimento di carburante, mitiga gli stimoli fiscali a domanda, riducendo il rischio di alta inflazione nel breve periodo. Inoltre, il Comitato continuerà a monitorare la progettazione, l'elaborazione e l'attuazione del quadro fiscale che sarà presentato dal governo e votato dal Congresso. Il Copom ha sottolineato che non esiste una relazione meccanica tra la convergenza dell'inflazione e la presentazione del quadro fiscale, poiché la prima rimane condizionata alla reazione delle aspettative di inflazione, delle proiezioni del debito pubblico e dei prezzi delle attività. Tuttavia, il Comitato sottolinea che la materializzazione di uno scenario con un quadro fiscale solido e credibile può portare a un processo disinflazionistico più favorevole attraverso il suo effetto sul canale delle aspettative, riducendo le aspettative di inflazione, l'incertezza nell'economia e il premio di rischio associato con gli asset domestici… Tra i rischi al rialzo per lo scenario inflazionistico e le aspettative di inflazione, segnaliamo… l'incertezza sul quadro fiscale e i suoi impatti sulle aspettative sulla traiettoria del debito pubblico” (Copom, 2023) .
Il Copom non spiega perché la presunta aspettativa di default del debito pubblico indotta da una politica fiscale espansiva – a maggior ragione in un contesto di decelerazione ciclica – porterebbe ora a un aumento dell'inflazione: guarda caso, gli agenti starebbero fuggendo obbligazioni verso gli asset reali o verso il dollaro nel calcolo del percorso di lungo termine del rapporto debito pubblico/PIL nei prossimi decenni? E lo fanno assumendo che la contrazione fiscale influisca solo positivamente sul percorso del rapporto debito/PIL attraverso il numeratore (attraverso l'avanzo fiscale primario), senza intaccare il denominatore, cioè la crescita del PIL? Se la risposta è positiva, questo è senza dubbio un esempio dell'argomentazione a favore della contrazione fiscale espansiva, o della “fata della credibilità”, già scientificamente confutata.
Nei documenti della BC, le “prove” presentate circa la possibilità di una fuga contro i titoli pubblici sono solo la cronaca delle aspettative e delle opinioni pro-austerity del mercato finanziario. Sulla base di essi, la politica fiscale deve essere restrittiva come condizione per ridurre i tassi di interesse di base (sebbene il differenziale di interesse a favore dei titoli di stato brasiliani superi di gran lunga i premi di rischio sui mercati internazionali). Accademicamente obsoleto, il presidente della BC ha suggerito che la crescita del PIL non dipende dall'espansione fiscale e che anche la riduzione dei tassi di interesse che la contrazione fiscale potrebbe consentire dovrebbe anche essere integrata da nuove riforme istituzionali che, presumibilmente, consentano al settore privato di guidare l'economia in avanti.[Iv]
Pertanto, l'argomentazione del presidente della BC difende una forma di coordinamento tra politica monetaria e fiscale che, in primo luogo, pone il veto a una politica fiscale espansionistica e, in secondo luogo, sostiene che la riduzione del tasso di interesse presumibilmente resa possibile dalla contrazione fiscale deve essere integrata da riforme istituzionali che sbloccano il potenziale di crescita del settore privato. Questo è l'argomento neoliberista per il giusto mix macroeconomico dall'esperimento di contrazione fiscale con Margaret Thatcher, già giustificato con modelli di aspettative razionali che razionalizzano la "fata della fiducia" (Quiggin, 2011, cap. 3).
La posizione teorica e ideologica del ministero delle Finanze sul mix di coordinamento tra politica monetaria e fiscale è rigorosamente la stessa della posizione neoliberista della BC, anche accademicamente superata in termini di impatti economici previsti. L'unica differenza è nel ritmo di attuazione: Haddad sostiene che la Banca centrale dovrebbe fare affidamento sulle buone intenzioni restrittive del quadro fiscale e anticipare una riduzione più robusta dei tassi di interesse di base. Tuttavia, Haddad accetta che la politica fiscale debba sostenere la politica monetaria, cioè che rispetti le condizioni fiscali definite dal presidente della Banca centrale autonoma per abbassare i tassi di interesse a breve termine. Nel lungo periodo Haddad accoglie anche la proposta di Campos di subordinare la politica fiscale all'obiettivo di stabilizzare il percorso del debito pubblico attraverso la contrazione dell'incidenza della spesa pubblica sul Pil. In stile neoliberista, si aspetta che il PIL venga potenziato dal settore privato in risposta alla contrazione fiscale, ai tagli dei tassi di interesse e alle riforme istituzionali che incoraggiano la canalizzazione della ricchezza privata oggi raccolta in titoli di stato altamente liquidi per investimenti nella produzione di beni e servizi.
C'è da aspettarsi che, quando il governo Lula potrà nominare il nuovo presidente della BC, il ritmo della riduzione dei tassi di interesse sarà accelerato, dal momento che il principale candidato alla carica, Gabriel Galípolo, ha una storia di critiche al neoliberismo, infatti più di Fernando Haddad. Inoltre, al Tesoro, Galípolo ha seguito Haddad nel criticare la lentezza di Roberto Campos Neto nel comprendere i segnali del Tesoro per la BC di ridurre i tassi di interesse. In ogni caso, tutti e tre condividono l'idea che la contrazione fiscale e la riduzione dei tassi di interesse debbano essere integrate da riforme istituzionali favorevoli al mercato. Quali sarebbero le riforme previste dal ministero delle Finanze?
Sono sostanzialmente due: un nuovo quadro per i partenariati pubblico-privato (PPP) e una riforma fiscale che semplifica le tasse sui consumi ed esenta l'industria manifatturiera dall'agricoltura e dai servizi. La discussione di entrambi esula dallo scopo dell'articolo. In ogni caso, c'era un'alternativa alla priorità del settore privato come asse di crescita per l'economia brasiliana?
3. Il rapporto delle forze politiche nella presentazione e nell'elaborazione del quadro fiscale
Se la posizione teorica che condanna l'espansione fiscale come mezzo per stimolare la domanda è accademicamente superata, sembra politicamente aggiornata di fronte alla correlazione ideologica delle forze in atto in Brasile, stranamente protetta, almeno nei media corporativi, da la crisi dei dogmi neoliberisti nel resto del paese occidentale, per non parlare del mondo dello sviluppo asiatico. Detto questo, con forti indicazioni che il ministro Haddad ha rifiutato ideologicamente alternative meno restrittive rispetto al quadro fiscale che lui stesso ha proposto al Congresso, possiamo chiederci: c'era un'alternativa politica all'austerità a breve termine?
Come sempre, non è possibile testare controfattuale l'opposto di TINA, vale a dire la fattibilità di futuri alternativi, poiché non potevano essere osservati nelle specifiche condizioni storiche in cui si è deciso di aderire all'austerità. Tuttavia, non è neppure possibile sostenere che la posizione e la condotta del governo federale non contino nell'esito della lotta politica e ideologica più o meno favorevole all'austerità. Del resto, poco prima dell'inizio della terza amministrazione Lula, il presidente eletto si rifiutò di aderire all'austerità prevista nel Tetto di spesa e nel progetto di bilancio 2023 e usò il proprio capitale politico per approvare la cosiddetta Transition PEC, ovvero Bolsa Família PEC. .
Nel disegno di legge di bilancio 2023 del governo Jair Bolsonaro, la spesa primaria avrebbe dovuto contrarsi dell'1,4% del PIL nel 2023 (misurata a 150 miliardi di R$), il più piccolo spazio per gli investimenti nella storia, di appena lo 0,22% del PIL, e un deficit primario di R $ 65,9 miliardi. L'offensiva di Lula contro l'austerità ha comportato la mobilitazione e l'influenza dell'opinione pubblica, mostrando il disastro che si sarebbe prodotto sui programmi sociali che godono di un ampio consenso popolare, contrariamente alle preferenze popolari manifestate democraticamente nelle elezioni appena svoltesi. Lula ha anche difeso con veemenza che la spesa sociale dovrebbe essere vista come un investimento e non uno spreco, come è tipico nel discorso politico neoliberista egemonico nei media tradizionali.
L'offensiva politica e ideologica ebbe il suo effetto. La proposta iniziale del nuovo team economico non prevedeva nemmeno l'eliminazione del tetto di spesa, ma solo l'autorizzazione al pagamento della nuova Bolsa Família al di fuori del tetto di spesa, ad eccezione di R$ 175 miliardi dal budget. Il Senato ha ascoltato le critiche di Lula e ha abolito congiuntamente il limite di spesa. Anche l'emendamento costituzionale 126 (derivante dal Transition PEC) ha autorizzato un aumento delle spese di R $ 169 miliardi, mentre il disavanzo pubblico primario autorizzato è stato aumentato a R $ 231,5 miliardi, stimato al 2,16% del PIL. Inoltre, la spesa ad alto potere moltiplicatore – sociale e di investimento – è aumentata di circa il 2% del PIL, portando gli investimenti a 79 miliardi di R$ pari a circa lo 0,75% del PIL, un valore storicamente basso, ma molto superiore al precedente bilancio per il 2023.
Pubblicamente, Lula ha affermato di non preoccuparsi della pressione del mercato finanziario e dei suoi effetti a breve termine - come l'aumento dei tassi di interesse sui titoli di stato a lungo termine e la svalutazione della valuta - poiché tali effetti si sarebbero invertiti rapidamente non appena gli speculatori avrebbero approfittato dei prezzi bassi per acquistare nuovamente reais e titoli di stato e, in modo più sostenibile, man mano che l'economia si riprende. Al contrario, ha spostato la pressione contro il presidente della Banca centrale indipendente, Roberto Campos Neto, accusandolo di fissare i tassi di interesse in risposta agli interessi dei rentier senza una base nelle pressioni della domanda sull'inflazione, con effetti recessivi non necessari per controllare l'inflazione in un'economia che stavo già rallentando. Lula non lo ha detto, ma anche il differenziale dei tassi di interesse internazionali offerto dalla Banca Centrale ha ridotto il rischio di deprezzamento del cambio perché ha ampiamente superato il premio di rischio del Brasile (misurato dall'EMBI+, il JPMorgan Emerging Market Bond Index). Com'era prevedibile, l'approvazione della Transition PEC, contrariamente all'allarmismo dei “market watchers” contro l'aumento della spesa pubblica o la riduzione dei tassi di interesse, non ha comportato alcun deprezzamento del cambio o alcuna impennata dell'inflazione.
Tutto ciò indica l'enorme potere di definizione dell'agenda politica che la presidenza della Repubblica ha in Brasile, soprattutto dopo un'elezione consacrante vinta da un grande comunicatore politico. Senza la disputa sul significato dato al bilancio pubblico e alla sua forma di gestione, la presidenza Lula nascerebbe innamorata del Tetto della spesa.
Dopo essersi insediato, però, Lula ha trasferito l'iniziativa politica e ideologica in campo fiscale al discorso neoliberista o social-liberista del ministro delle Finanze, Fernando Haddad, limitandosi ad attaccare la politica dei tassi di interesse della Banca centrale indipendente. In quel momento, la disputa sull'indirizzo della politica fiscale è praticamente terminata, poiché il ministro Haddad ha aderito al discorso neoliberista egemonico che attribuiva all'inflazione l'eccessiva spesa pubblica e il rischio di default del debito pubblico - promettendo, con la proposta di una dura regola empirica controllo della spesa pubblica, aiutare la Banca Centrale a ridurre i tassi di interesse e garantire che il mercato finanziario abbia fiducia nel futuro al punto da investire in modo produttivo e pretendere titoli di Stato privi di rischio, invece di scappare da loro e dal Paese. Abbandonata la disputa sul significato dato al bilancio pubblico, la presidenza Lula non nasce vincolata dal Tetto di Spesa, ma finirà vincolata dal Nuovo Quadro Fiscale e, peggio ancora, dal Regime Fiscale Sostenibile.
Non si conosce il motivo della decisione di trasferire l'iniziativa politica e ideologica nel campo della tassazione al discorso neoliberista o social-liberista del ministro delle Finanze: Lula era convinto dal discorso di Haddad che il nuovo quadro fiscale non avrebbe danneggiato la crescita economica, e consentirebbe di conciliare la ripresa della credibilità del debito pubblico davanti al mercato finanziario, a destra, e il pagamento del debito sociale promesso nella campagna presidenziale, a sinistra, coniugando la cosiddetta responsabilità fiscale e sociale?
Altrimenti, supponiamo che Lula riconosca l'impatto recessivo dell'austerità. Credeva che fosse necessario recuperare credibilità presso il mercato finanziario, come nell'opzione per Palloci nel 2003 e per Trabuco o Levy nel 2015, prima di avere il tempo di programmare per stimolare nuovi investimenti pubblici e privati per accelerare la crescita? O c'era solo un calcolo politico pessimistico, forse realistico, riguardo alla correlazione delle forze, cioè Lula ha calcolato che l'offensiva riuscita a novembre e dicembre 2022 non avrebbe avuto tanto successo dopo l'inaugurazione del nuovo Congresso nazionale nel 2023 - forse la più conservatrice della Nuova Repubblica –, essendo necessario fare marcia indietro e cedere alle pressioni imprenditoriali a favore dell'austerità contro gli investimenti pubblici e la spesa sociale, nonostante il rischio posto all'attuazione del suo programma elettorale? Ha ritenuto necessario preparare un successore alla presidenza della Repubblica, Fernando Haddad, capace di unire centrodestra e centrosinistra in una nuova coalizione politica di lungo periodo, estendendo nel tempo l'ampio fronte che isola l'estrema Giusto? Oppure, al contrario, credeva che non ci fosse alternativa all'austerità nel breve periodo, ma cercava di difendersi dall'opzione impopolare trasferendola ad Haddad, sostituibile nel caso la scommessa fallisse nel medio periodo in un eventuale sviluppo evolutivo girare come nel 2005?
La scelta dell'ipotesi preferita o di una combinazione di esse spetta al lettore. Quello che si può dire è che, indipendentemente dal motivo, il 126 gennaio 12 il Ministero delle Finanze ha annunciato un significativo ritiro dalla proposta PEC per la transizione e il risultato dell'emendamento costituzionale 2023, prima di qualsiasi trattativa con il Congresso nazionale, inoltre, anche prima dell'inaugurazione dei membri del Congresso eletti. In altre parole, ha ceduto prima di negoziare.
Il pacchetto del 12 gennaio ha annunciato un ambizioso taglio alla spesa di 50 miliardi di R$ (circa lo 0,5% del PIL a gennaio) per raggiungere, insieme all'aumento delle entrate, un avanzo fiscale primario di almeno lo 0,10% del PIL già nel 2023. Rispetto alla previsione di la PEC di transizione che, meno di un mese prima, aveva lasciato in eredità al Bilancio 2023 un disavanzo primario stimato in R$ 231,5 miliardi pari al 2,16% del PIL, il gennaio 2023 si proponeva di consegnare un aggiustamento fiscale di circa il 2,26% del PIL nel mezzo di un'economia in rallentamento. Contestualmente è stato rinviato a maggio il riadeguamento del salario minimo, al punto da annullare praticamente anche la ripresa dell'inflazione accumulata dall'ultimo riadeguamento del gennaio 2022. Oltre a contribuire al promesso aggiustamento fiscale riducendo la spesa previdenziale, il decisione convergeva con lo sforzo della Banca Centrale di contenere l'inflazione riducendo i salari reali.
Se il Ministro delle Finanze ha considerato i tagli un sacrificio politico imposto dal rapporto di forze, questo non lo ha dimostrato, difendendoli come tecnicamente necessari alla Banca Centrale per abbassare il tasso di interesse, inducendo investimenti produttivi privati. Sempre nel dicembre 2022, come abbiamo visto, Haddad allentò la pressione contro la Banca Centrale fatta dal presidente Lula, sostenendo che esisteva una condizione tecnica, di natura fiscale, perché Roberto Campos Neto abbassasse il tasso di interesse, il controllo della spesa pubblica per segnalare una traiettoria sostenibile per il debito pubblico.
Il 01° marzo 2023 Haddad ha giustificato il nuovo gravame delle tasse sui carburanti affermando che il governo non avrebbe un progetto per diventare popolare in sei mesi, sottolineando che spetta al Tesoro annunciare misure meno “comprensibili” ai brasiliani per consentire alla BC di ridurre gli interessi. Ha ricordato che nel suo primo mandato, nel 2003, anche Lula ha preso misure dure, giustificate ora come segue:
“Io, in qualità di Ministro delle Finanze, devo prendere misure compensative per bilanciare il gioco e consentire e persino contare sulla Banca Centrale per fare la sua parte e iniziare a ristabilire l'equilibrio della politica economica, in vista di una crescita sostenibile... L'obiettivo ( di inflazione) non sarà ciò che farà scendere i tassi di interesse, ciò che farà scendere i tassi di interesse è per noi seguire il piano del 12 gennaio” (Garcia, 2023).
Lo stesso giorno, il ministro Simone Tebet si è unito ad Haddad, affermando che:
“In effetti, ora siamo concentrati sul contenimento dei costi. Questo è ciò che vogliamo mostrare al Copom e alla Banca Centrale. Possono, anche se gradualmente, ridurre i tassi di interesse, abbiamo la responsabilità fiscale e stiamo facendo i compiti” (Olanda, 2023).
Come in un “compito a casa”, la politica fiscale è stata presentata a sostegno dello sforzo congiunto per consentire tecnicamente alla Banca Centrale di ridurre i tassi di interesse. Può darsi che Haddad e Tebet credano davvero che Roberto Campos Neto non voglia semplicemente disciplinare la politica fiscale, ma che creda davvero nel mito neoliberista che attribuisce all'inflazione la spesa pubblica eccessiva e il rischio di default sul debito pubblico. Oppure potrebbe essere che non credano che Campos Neto lo creda, ma che debbano negoziare con lui in modo che riduca i tassi di interesse attraverso la "segnalazione" pubblica e offrendo effettivamente sacrifici sotto forma di austerità fiscale. In ogni caso, conta meno ciò che Haddad e Tebet credono davvero che Campos Neto creda davvero, e più il discorso e la pratica provenienti dai ministeri delle finanze e della pianificazione.
Nella pratica del discorso e delle decisioni della squadra economica, la disputa sulla direzione della politica fiscale che era stata avviata da Lula nel novembre 2022 si è conclusa il 12 gennaio 2023: Roberto Campos Neto ha vinto la disputa. La politica fiscale cominciò ad essere vista, in maniera convergente nella Banca Centrale e nella squadra economica del governo Lula, come un mezzo per garantire la sostenibilità del debito pubblico e combattere l'inflazione attraverso la contrazione fiscale – la priorità neoliberista –, e non come mezzo per espandere il PIL attraverso gli investimenti pubblici e ridurre ulteriormente le disuguaglianze attraverso la spesa sociale – le priorità keynesiane e socialdemocratiche.
Conclusa la disputa sul significato dato al bilancio pubblico e alla sua gestione, e ripetuta allo stremo la narrazione neoliberista come discorso egemonico nei media tradizionali e propagandata vittoriosamente da Haddad, Tebet e Campos Neto, era prevedibile che il Congresso Nazionale renderebbe il quadro fiscale ancora più restrittivo. A patto, ovviamente, che i vincoli di bilancio non danneggino gli imponenti emendamenti parlamentari che convogliano risorse su basi regionali e comunali di deputati e senatori a discapito delle priorità di investimento federale e di universalizzazione della spesa sociale dell'Esecutivo. Per inciso, il ministero delle Finanze, determinato ad accelerare il voto sul quadro fiscale molto prima della scadenza del 31 agosto e prima che gli aggiustamenti nella composizione ministeriale e nella distribuzione degli emendamenti e delle posizioni per i parlamentari garantissero una maggioranza più stabile per i progetti legislativi del governo.
Di fronte alla convergenza politica e ideologica dei ministeri delle Finanze e della Pianificazione, della Banca centrale e dei media corporativi che riverberano l'opinione dei rappresentanti del mercato finanziario, l'opposizione al neoliberismo non poteva che restare con la tattica del contenimento dei danni. Tuttavia, voci divergenti e combattive contro il neoliberismo, ma fedeli al presidente Lula, sono state messe a tacere con la punizione pubblica ed esemplare subita dal deputato Lindbergh Farias, che ha perso il seggio previsto nel CPI del golpe neofascista dell'08 gennaio. L'orientamento del leader del PT al Congresso ha superato le resistenze della presidenza del PT (e di una parte significativa della militanza e dell'intellighenzia legata al partito), impedendo la presentazione di emendamenti che resistessero al rullo compressore neoliberista. Con ciò, i rapporti di forza si sono ulteriormente sbilanciati tanto che solo una parte – quella che vuole vincolare, se non addirittura sabotare, la terza amministrazione Lula – ha operato per rendere ancora più restrittivo il nuovo quadro fiscale.
4. Considerazioni finali
Il rischio di svuotare il dibattito sulla politica fiscale e di rifiutarsi di educare la base militante e la popolazione in generale sui rischi dell'austerità non è solo quello di lasciare campo libero agli attacchi neoliberisti ai diritti sociali della Costituzione del 1988. Sicuramente sarà presto presente nella discussione sui piani minimi per la spesa pubblica in istruzione e sanità. Il rischio è che le insoddisfazioni provocate dal neoliberismo e dall'austerità non siano incanalate contro le loro cause, ma piuttosto, dalla destra attiva nei social network e nei media tradizionali, contro i soliti capri espiatori: corruzione, incompetenza e intrinseco “identitarismo”. un gonfio Stato “globalista” e “patrimonialista”. Abbiamo già visto questo film.
In futuro, se l'RFS si dimostrerà incompatibile, come è probabile, con le promesse elettorali di Lula – come la norma per un vero e proprio aumento del salario minimo – e con la previsione di maggiori spese per sanità e istruzione, con quanto politico e base ideologica Conterà il governo nel forzare un cambiamento nel quadro fiscale? Come si rivolterà contro la sua stessa creatura, se addirittura si è pentito dell'inasprimento delle restrizioni fiscali promosso dalla sostituzione del relatore? Di fronte all'impasse, abbraccerà la RFS e abbandonerà gli impegni elettorali, correndo il rischio di una storica sconfitta politica ed elettorale nel 2026? Oppure Lula e/o Haddad troveranno il modo di volgere a sinistra il quadro fiscale al momento giusto, approfittando di qualche imprevedibile opportunità ora? Un tale spostamento a sinistra si baserà esclusivamente sui tradizionali negoziati parlamentari o richiederà la mobilitazione popolare?
Non è possibile rispondere in modo definitivo a tali domande. Di fronte all'opportunità perduta di attaccare un pilastro rotto del neoliberismo – l'austerità insita nel tetto della spesa – e sostituirlo con un pilastro keynesiano e socialdemocratico, possiamo solo resistere alla soluzione conservatrice di ogni impasse derivante dall'attuazione dell'RFS, evitare lo svuotamento del dibattito sui rischi e i danni dell'austerità, sperare che la minaccia fascista venga neutralizzata dalla Magistratura e una moderata crescita dell'occupazione e del reddito, e attendere un'altra occasione per sbloccare il potenziale economico del popolo brasiliano.
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[Iii] Intervista con CBN, 25/01/2023 (Galípolo, 2023).
[Iv] Nelle parole di Campos Neto al seminario di chiusura BC del 19 maggio 2023: “Passiamo molto tempo a discutere se il tasso Selic è alto o basso e cosa dobbiamo fare. È il nostro lavoro. Ma quando guardiamo oltre, dobbiamo concentrarci sul fatto che dobbiamo realizzare riforme strutturali, che riducano il tasso di interesse neutro e aumentino la crescita strutturale” (Pinto, 2023).
*Pedro Paulo Zahluth Bastos È professore all'Istituto di economia di Unicamp..
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