da CARLOS PINKUFELD BASTOS*

I nostri media e il nostro "mercato" dovrebbero chiedersi perché il crimine, o l'irresponsabilità, abbia storicamente dato i suoi frutti.

La parola d'ordine sembra essere “responsabilità fiscale” e, come ogni frase che acquista grande rilevanza nel dibattito pubblico, soffre di una cacofonia di fondo: in fondo, politici e media parlano della stessa cosa? Sanno almeno esattamente di cosa stanno parlando?

Cercheremo di mostrare brevemente in questo articolo che la risposta a queste domande è negativa!

In primo luogo, è importante sottolineare che si tratta di un'espressione che è sfuggita al rigido universo tecnico dell'economia, ha acquisito un significato generico e ha persino investito un contenuto morale.

L'irresponsabilità è solitamente vista come un comportamento negativo, a maggior ragione quando l'oggetto della responsabilità è “ciò che è di tutti”, la finanza pubblica. Pertanto, ogni buon governante deve essere "responsabile" in termini fiscali. Ma nei regimi repubblicani democratici, come il nostro, i governi sono eletti non solo per gestire la cosa pubblica, ma per promuovere il bene comune. A questo punto, il dibattito comincia ad allontanarsi dal discorso “tecnico” per entrare nel campo politico e anche morale.

Ci sarebbe uno scontro di “moralità”. Quella del “mercato” (sic) che porrebbe la responsabilità fiscale al di sopra di quella sociale (oppure come presunta condizione di ogni miglioramento economico) e una presunta posizione contraria, sposata da chi privilegierebbe il confronto con i gravissimi mali sociali, ponendo tale sfondo responsabilità fiscale. Sia fatta giustizia, il presidente eletto Lula non ha mai difeso questa posizione, ricorrendo sempre all'argomentazione che era sempre “fiscalmente responsabile”.

Tralasciando gli aspetti morali legati alla controversa responsabilità fiscale x responsabilità sociale, si propone qui di tornare su una questione precedente, propriamente definitiva, e che sottende le argomentazioni del presidente eletto e dei suoi critici del “mercato” e dei media: quale questa espressione può o dovrebbe significare?

A questo punto non si possono sfuggire certi tecnicismi. Il governo, nella sua politica macroeconomica, determina un percorso di spesa, che incorpora la spesa diretta per consumi e investimenti, ei trasferimenti. I trasferimenti, come suggerisce il nome, sono importi monetari accreditati ad agenti privati, il più rilevante è quello previdenziale.

D'altro canto, il governo definisce anche, d'intesa con il parlamento, il carico fiscale e le entrate contributive (previdenziali) nonché le esenzioni fiscali, come, ad esempio, quella prevista dall'applicazione della Legge Rouanet.

Il governo controlla queste variabili, ma non i cosiddetti risultati fiscali. Tra questi risultati, il più famoso è il disavanzo pubblico, sia nel “primario” che nell'aggregato. Il primario è la differenza tra tutte le spese, esclusi gli interessi pagati sul debito, e tutte le entrate. Perché il governo non controlla questa variabile? Perché il prodotto fluttua con il cosiddetto ciclo economico e cambiamenti di variabili, come le condizioni dell'economia mondiale, possibili shock di costo e/o tecnologici o anche questioni finanziarie, che sfuggono al controllo della banca centrale, influiscono sul valore del prodotto. Poiché il gettito totale è il risultato dell'onere fiscale e dell'entità del prodotto su cui è gravato, la variazione di tale prodotto modificherà il gettito totale e quindi l'indicatore di disavanzo.

Il disavanzo aggregato aggiunge al disavanzo primario il pagamento degli interessi sul debito pubblico. In questo caso si aggiunge anche un'altra variabile, il cui controllo non è una decisione diretta del governo: il tasso di interesse sul debito pubblico. Senza entrare troppo nel dettaglio di un discorso complesso, il tasso di interesse pagato dal governo sul proprio debito è direttamente correlato al tasso base determinato dalla Banca Centrale, nel caso brasiliano il tasso SELIC. Tuttavia, questo stesso tasso può essere influenzato anche da una serie di fattori esogeni, o shock, cioè elementi che non sono sotto il controllo della pubblica amministrazione.

L'esistenza di un disavanzo implica ovviamente la crescita delle passività dello Stato, del suo debito (remunerato o meno, come avviene per la moneta). Qui arriviamo ad un altro candidato ad indicatore di risultato fiscale: la traiettoria del debito pubblico.

Giusto per riassumere: finora abbiamo quattro candidati indicatori per la “responsabilità fiscale”. L'evoluzione della spesa pubblica, disavanzo primario, disavanzo aggregato e debito pubblico.

Ma, come se non avessimo già così tanti candidati, questo numero aumenta se ricordiamo che la discussione si svolge spesso in termini di frazione di questi indicatori rispetto al prodotto interno lordo (PIL). Gli economisti normalmente misurano questi indicatori in relazione al PIL per avere un'idea della dimensione di questi risultati in relazione al valore dei beni finali prodotti annualmente in un'economia. Pertanto, se il PIL cambia e, ad esempio, aumenta, potrebbe esserci un deficit aggregato, che implica una crescita del debito e, anche così, stabilità, o addirittura una contrazione, nel consueto indicatore del debito pubblico in relazione al PIL.

Scusandoci in anticipo con i lettori che sfuggono alla famosa divisione del conto al bar con la giusta scusa "sono umano", pensiamo che la tabella sottostante possa aiutare a organizzare le alternative sopra presentate.

Supponiamo un'economia che abbia un PIL nell'anno t del valore di 100 unità monetarie e che sia questo PIL che la spesa crescano del 5% in un intervallo di tempo di un anno. Ipotizziamo anche che la pressione fiscale sia del 20% del PIL, che lo stock iniziale di debito quest'anno sia di 50 unità monetarie e, per semplicità, ignoriamo il pagamento degli interessi sulla spesa totale.

Se il lettore avesse sfogliato la tabella e fosse arrivato a questo punto, avrebbe notato che la spesa pubblica è cresciuta del 5% in termini assoluti, ma come frazione del PIL non è cambiata, in quanto è cresciuta anch'essa della stessa cifra. Il disavanzo in unità monetarie è cresciuto del 5%, ma in rapporto al PIL, come di solito si presenta nelle discussioni economiche, è rimasto stabile. E il debito è aumentato in termini di unità monetarie, ma è diminuito in proporzione al PIL, come viene solitamente trattato nella discussione della politica economica.

Possiamo quindi chiederci, dati questi indicatori: questo governo è responsabile o irresponsabile in termini fiscali? La risposta è: dipende dall'indicatore.

Supponiamo che "fa funzionare la macchina da soldi per finanziare l'aumento del 5% della spesa sociale". Se l'indicatore scelto è la spesa sul PIL o, soprattutto, il deficit sul PIL, si può dire responsabile, dopotutto questa variabile non è aumentata. Se l'indicatore scelto è il debito sul PIL, è super responsabile, in quanto diminuisce il valore di questa variabile.

E poi c'è la domanda: quando un governo viene criticato o elogiato in relazione alle sue dichiarazioni di intenti, come, ad esempio, nel dibattito che si è svolto dopo le elezioni, qual è l'argomento per farlo? Quale indicatore sta usando il critico o l'apologeta? Come abbiamo visto in precedenza, aumento consistente della spesa e manutenzione o addirittura “miglioramento”, come riduzione del rapporto debito/PIL, sono perfettamente compatibili.

Anche se nel dibattito pubblico certi tecnicismi, come quelli presentati sopra, non sono così facili da discutere, o proprio per questo motivo, non sarebbe più responsabile o prudente collocare la questione in una prospettiva meno polarizzata o “drammatica”, come fa di solito il pubblico, i media e il “mercato”?

Ecco alcuni esempi per illustrare questo dibattito. Perché Lula dice che era fiscalmente responsabile? Guardiamo il suo risultato contro il secondo governo FHC, visto che il suo primo mandato ha presentato risultati fiscali quasi sempre in deficit, qualunque sia l'indicatore scelto come righello.

Nel secondo mandato di FHC, il governo ha registrato un avanzo primario medio del 2,1% del PIL e una crescita reale media della spesa del 4,1%. Pertanto, in base al criterio della spesa, per i difensori del tetto di spesa stabilito dal governo Temer, FHC era piuttosto irresponsabile. Ma, d'altra parte, ha mantenuto per tutto il periodo un avanzo primario, interpretabile come una “dichiarazione di responsabilità”.

L'attestazione di responsabilità di Lula è ancora più forte se pensiamo al risultato delle primarie. L'avanzo primario medio nel suo primo mandato, 2,43%, è stato superiore a quello ottenuto dalla seconda amministrazione di FHC. Anche nel suo secondo mandato, quando affrontò la grave crisi internazionale della subprime 2008, il governo Lula è riuscito a produrre un avanzo primario leggermente superiore, 1,95% in media. In termini di spesa, invece, è stata meno “responsabile”, perché la spesa è cresciuta a tassi rispettivamente del 4,9 e del 5,6%, entrambi superiori al governo FHC 2. quello che contava come suggello di responsabilità era il risultato primario, la sua performance media era migliore di quello del governo precedente.

È interessante notare che questo è invertito nel primo mandato di Dilma Rousseff. La presidente ha speso meno, cioè è stata quella che ha aumentato di meno la spesa pubblica rispetto a Lula e Fhc. In altre parole, è stato più responsabile, ma ha presentato un risultato primario in calo che, nel suo ultimo anno di governo nella prima legislatura, il 2014, si è trasformato in deficit.

In termini di debito, il risultato è più complesso perché lo stesso indicatore del debito non è consensuale. Ma solo per amor di illustrazione, useremo il concetto di indebitamento netto, che è una serie le cui informazioni coprono un periodo di tempo più lungo. In questo concetto, le attività come le riserve internazionali, oltre ad altre attività del governo, vengono sottratte dalle passività del governo.

Usando questo indicatore, il governo FHC II si comporta male, poiché il debito è cresciuto dal 42,6% al 60,4% del PIL. Nei governi Lula, invece, ha ereditato quest'ultima cifra da FHC e l'ha ridotta al 38,2% nel 2010. In altre parole, Lula ha allargato la sua spesa in media più di FHC, cioè era più “spender”, ma ha fornito un indicatore del debito inferiore di quasi 30 punti percentuali rispetto al suo predecessore.

Insomma, l'etichetta di “irresponsabile” dei media e del mercato ruota solo intorno a un indicatore, la reale crescita della spesa pubblica, scelta che deriva da una regola draconiana, il tetto di spesa, che non esiste in nessun Paese del mondo e il cui obiettivo non è stato rispettato da nessun governo brasiliano negli ultimi 30 anni. Per essere più drammatici, senza sacrificare la verità: non c'è traccia di alcun governo in tutta la storia che abbia adottato una tale pratica.

Tutti gli altri indicatori, ben più consueti e rilevanti per l'analisi della politica fiscale, sono stati sorprendentemente abbandonati, o sono relegati in un certo oblio nel recente dibattito. Questi indicatori, è bene ribadirlo, sono più complessi perché la loro stima dipende da una serie di fattori al di fuori del controllo del governo stesso.

Secondo questo strano parametro, la storia economica recente del mondo è caratterizzata da una totale irresponsabilità fiscale. Dopo la seconda guerra mondiale i paesi, soprattutto quelli europei, si sono arricchiti e contemporaneamente hanno accresciuto le dimensioni dei loro stati, nella costruzione dei loro welfare state. Ma se i Paesi sono cresciuti molto ed è cresciuta anche la partecipazione dello Stato all'economia, del resto è aumentata molto la frazione spesa/PIL, allora la spesa pubblica reale è cresciuta ancora di più anno dopo anno! I nostri media e il nostro "mercato" dovrebbero chiedersi perché il crimine, o l'irresponsabilità, abbia storicamente dato i suoi frutti.

La verità è che, nonostante sia un'aberrazione storica, il soffitto ha adempiuto alla sua "missione" di ridurre le dimensioni dello stato, principalmente in settori come l'istruzione, la cultura, lo sport, le infrastrutture, l'agricoltura familiare, la scienza e la tecnologia, tra gli altri. La spesa in questi settori della pubblica amministrazione è stata notevolmente ridotta in termini reali rispetto al picco pre-massimale. Ma questa era una missione perversa, con conseguenze estremamente dannose per l'obiettivo centrale del governo, la promozione del bene comune.

Avremmo dovuto aumentare la spesa, dal momento che la popolazione è aumentata negli ultimi cinque anni e le carenze del Brasile in queste aree sono gigantesche. Anche solo per ripristinare i valori storici, occorre aumentare la spesa pubblica. Non farlo sarebbe estremamente irresponsabile. Com'è irresponsabile ridurre il dibattito fiscale a un gergo privo di molto contenuto e non discutere di questioni di medio termine, che includono le condizioni macroeconomiche del Paese, le sue enormi carenze e le ipotesi sulle condizioni generali, soprattutto sulla situazione esterna.

Un'ampia discussione sarebbe fondamentale affinché il governo stesso possa fare un programma fiscale pluriennale e, se necessario, rivedere tali politiche poiché i risultati attuali dimostrano la necessità di farlo.

*Carlos Pinkusfeld Bastos è professore presso l'Institute of Economics dell'UFRJ e CEO del Celso Furtado International Center.

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