da FRANCISCO PEREIRA DE FARIAS*
I vertici del capitale finanziario-bancario cercarono di spostare il baricentro dell’egemonia nell’apparato statale, trasferendolo dall’Esecutivo al Legislativo.
Il clientelismo politico è un modo di rafforzare la solidarietà politica all'interno della classe dirigente, poiché i benefici distribuiti (posizioni, fondi, equipaggiamento) sono il segno di una compensazione economica, operata dalla frazione egemone, a favore degli interessi delle frazioni subordinate, in cambio della stabilità politica. In altre parole, la contrattazione di vantaggi materiali immediati in cambio di sostegno politico è l'aspetto manifesto delle relazioni intergovernative, partitiche ed elettorali; Ma più in profondità sono gli interessi della frazione egemonica a costituire in larga misura il contenuto latente del rapporto tra apparati statali, competizione tra partiti e contenziosi elettorali.
Il capitale finanziario internazionale e il capitale bancario nazionale hanno vinto l'esecutivo federale nelle elezioni presidenziali del 2018. L'espressione di questa alleanza egemonica è stata la politica economica guidata dal ministro delle Finanze Paulo Guedes, i cui assi rappresentavano una radicalizzazione del programma neoliberista: deregolamentazione dell'economia, privatizzazioni, monetarismo. L'adozione di una composizione parlamentare e ministeriale attraverso partiti clientelari era una via coerente con questa politica egemonica, incentrata sulla strategia di riduzione dei costi, poiché aggirava accordi più ampi con forze sociali subordinate che implicavano sacrifici economici da parte degli interessi egemonici, come nel caso di una politica ambientale restrittiva o di una politica salariale espansiva.
La tendenza di queste forze allineate al neoliberismo estremo era quella di minimizzare il ruolo dei partiti politici e dei gruppi sociali nel canalizzare le richieste generali verso l'apparato statale, opponendosi a una politica di patto sociale o di alleanza di classe. I dirigenti del capitale finanziario-bancario cercarono di spostare il baricentro dell'egemonia nell'apparato statale, trasferendolo dall'esecutivo al legislativo.
Poiché il leader del potere esecutivo in Brasile viene eletto a maggioranza, ha l'incentivo a discutere questioni strategiche o nazionali della politica governativa; diversamente, l’elezione proporzionale dei parlamentari li porta ad una prospettiva immediata o frammentaria sulle questioni politiche nazionali, in vista del ritorno elettorale. Lo spostamento verso il predominio legislativo si è tradotto nella tattica di controllo del processo di bilancio del governo, principalmente attraverso modifiche alle disposizioni degli emendamenti parlamentari.
Nel 2016, in un contesto di crisi dell'egemonia neo-sviluppista (Boito Jr, 2018), l'opposizione parlamentare riuscì ad approvare la modifica costituzionale che rendeva obbligatorie le modifiche individuali al bilancio. Si trattava del primo passo di un percorso che mirava a sottrarre all'Esecutivo il controllo politico del processo di bilancio.
Vale la pena sottolineare che dal 2000 è stato avviato un progetto da parte del senatore Antônio Carlos Magalhães per rendere obbligatori i singoli emendamenti parlamentari. Questa proposta, tuttavia, non è stata inserita nell'ordine del giorno, perché la coalizione neo-sviluppista, garante di una politica di accordi più ampi, si è impegnata a rispettare le disposizioni degli emendamenti collettivi (collegio, commissioni). Durante il governo Lula II (2007-2010) il peso degli emendamenti collettivi nelle spese discrezionali era in media del 60%; nel governo Bolsonaro (3-2019), la media di questi emendamenti è stata del 2022% (Faria, 28).
Nel 2019, gli emendamenti costituzionali 100 e 102 hanno approvato, rispettivamente, l'imposizione di emendamenti di bilancio da parte delle giurie statali e l'esecuzione obbligatoria di spese primarie discrezionali, che sono principalmente investimenti. Inoltre, il Congresso nazionale ha reso obbligatori gli emendamenti delle commissioni permanenti del Senato e della Camera e ha esteso il ruolo del relatore generale nel processo di bilancio. Infine, sempre nel 2019, è stata approvata la legge CE 105, che istituisce trasferimenti speciali o con finalità definita, indipendenti da un accordo o contratto con l'ente beneficiario, consentendo al parlamentare di donare al comune da lui desiderato, senza destinazione specifica e senza il controllo della Corte dei conti federale, fino alla metà del valore dei suoi emendamenti di bilancio. Questo spiega perché la spesa per i singoli emendamenti al bilancio federale ha superato quella per gli emendamenti collettivi durante tutto il governo Bolsonaro, invertendo la tendenza del ciclo di governi Lula e Dilma.
Tuttavia, lo strumento attraverso il quale il potere legislativo ha compiuto i maggiori progressi nel controllo politico del processo di bilancio è stato il potere del relatore generale per il bilancio del governo. Nel 2020 è stato introdotto l'identificatore del risultato primario per distinguere gli emendamenti del relatore generale (RP-9). Una volta triangolata questa disposizione con le norme costituzionali e con i regolamenti di procedura, nella pratica l'emendamento del relatore generale diventa quasi obbligatorio, con la regolamentazione della possibilità di indicare i beneficiari e l'ordine di priorità di tali emendamenti. Ciò si traduce in una crescita esponenziale dell'ammontare delle risorse provenienti dagli emendamenti del relatore generale: se durante i governi Lula I e II sono stati stanziati rispettivamente un totale di 25 miliardi di R$ e 30 miliardi di R$; nel governo Bolsonaro, questo totale ha raggiunto i 93,2 miliardi di R$.
È ovvio che, in un contesto di limitazioni democratiche, in cui le forze egemoniche tendono a dare risalto ai partiti clientelari e agli interessi locali o parrocchiali, si verifica un aumento dell'importo di bilancio per gli emendamenti individuali, a scapito degli emendamenti collettivi. E l'aspetto più importante di questa tattica individualistica è la concentrazione delle risorse negli emendamenti del relatore generale, che normalmente è subordinato alla presidenza della Camera federale.
Non sono stati esclusi tuttavia conflitti all'interno della coalizione di governo, che nel governo Bolsonaro controllava sia l'esecutivo che il legislativo, promuovendo gli interessi del grande capitale finanziario-bancario con un relativo equilibrio di poteri o un basso livello di conflittualità, anche se la tendenza era quella del potere legislativo a prevalere. Considerata l'avanzata del Congresso Nazionale, cioè dei rappresentanti diretti (finanziati dalle campagne elettorali) dell'alleanza egemonica nel processo di bilancio, era prevedibile la reazione dell'Esecutivo, dei suoi rappresentanti indiretti (legati al dipendente di carriera). Una manifestazione di ciò è stata la sentenza dell'STF secondo cui l'emendamento del relatore generale era incostituzionale nel dicembre 2022. Ma non c'è stato alcun ritorno a status quo precedente in termini di prerogative di bilancio dell'Esecutivo, con persistenza dello scenario di limitazioni dei suoi poteri di bilancio; ciò che è stato fatto è stato impedire la continuità del nuovo “strumento di composizione” della coalizione di governo (RP-9), elaborato e implementato dalla Legislatura (Faria, 2023).
In un contesto di relativo consolidamento della democrazia, negli anni Novanta, in cui le forze egemoni, difensori di un neoliberismo moderato, non si mostravano contrarie al regime democratico, dando importanza ai partiti politici e ai gruppi sociali, si registrò un basso tasso di emendamenti individualizzati e una bassa correlazione tra l'esecuzione dei singoli emendamenti e i voti dei parlamentari per i progetti di governo (Figueiredo; Limongi, 1990). Lo sviluppo di un sistema partitico forte può attenuare i cicli elettorali di bilancio, in particolare in un sistema elettorale maggioritario, riorientando la competizione legislativa verso le questioni di sviluppo più strategiche del Paese.
Tuttavia, è possibile ipotizzare che, in questo contesto di politica neoliberista e stabilità democratica, la forza della contrattazione clientelare si sia spostata dagli emendamenti individuali agli emendamenti collettivi, esprimendo una maggiore sofisticatezza delle pratiche clientelari. Come nota un analista, il grande vantaggio degli emendamenti collettivi, concepiti per rispondere ai maggiori interessi degli Stati, delle regioni o dei comitati settoriali, sarebbe presumibilmente quello di essere esenti da dubbie motivazioni [sic.!], poiché dovrebbero essere oggetto di una negoziazione formale tra gruppi di parlamentari (con requisiti minimi di quorum). Purtroppo, col tempo, gli emendamenti collettivi hanno cominciato a soffrire degli stessi problemi degli emendamenti individuali (Tollini, 2008, p. 218).
È prevedibile che la coalizione di governo utilizzerebbe l'avanzamento degli emendamenti parlamentari al bilancio federale come mezzo per rafforzare la propria coesione politica, nonostante la retorica contraria. Il presidente Jair Bolsonaro ha negato che l’aumento degli emendamenti parlamentari pubblicati sia una pratica della “vecchia politica”: “tutto ciò che viene pubblicato è nel bilancio. (…) Non è stato inventato nulla, non c’è nessuna valigia, non c’è nessuna conversazione nascosta da nessuna parte, tutto è alla luce della legislazione” (Valore economico,12\07\2019).
Esiste anche un discorso di criminalizzazione del clientelismo politico, nel tentativo di allontanarsi da una pratica insita nelle democrazie capitaliste. Ma ciò che si cerca di fatto di nascondere è la condotta di regressione verso forme individualistiche di questa contrattazione politica, espressa nei singoli emendamenti parlamentari e nei trasferimenti speciali indipendenti dalla destinazione specifica e negli emendamenti del relatore generale. Una conseguenza di ciò è un cambiamento nel ruolo del legislatore nella definizione delle politiche pubbliche, che si concentra su priorità e obiettivi a breve termine e su misure frammentarie, i cui ritorni elettorali potrebbero essere maggiori.
Una manifestazione concreta di questa tendenza politica è stata annunciata in un rapporto del Jornal Lo Stato di San Paolo, nel maggio 2021, riferendosi al caso degli emendamenti del relatore generale, soprannominati il “bilancio segreto”:
Segretamente, queste risorse extra venivano concentrate in un gruppo di parlamentari. Si tratta di denaro parallelo a quello previsto nei tradizionali emendamenti individuali a cui hanno diritto tutti i deputati, siano essi alleati o oppositori. […] Nella regione settentrionale, la città di Santana è quella che ha beneficiato maggiormente delle risorse del bilancio segreto. Su proposta del senatore Davi Alcolumbre (DEM-AP), il comune ha firmato un contratto per il trasferimento di 95,7 milioni di R$ per la pavimentazione delle strade, che sarebbero stati destinati a Macapá se suo fratello, Josiel Alcolumbre (DEM), avesse vinto le elezioni per diventare sindaco del capoluogo di Amapá. Secondo alcune fonti, per non rafforzare il mandato dell'avversario della famiglia, Alcolumbre avrebbe reindirizzato l'investimento.
Nonostante il suo discorso sulla “nuova politica”, che in pratica potrebbe significare opposizione alla politica clientelare, il governo Bolsonaro ha risposto specificamente al segno distintivo della governabilità, che sono le coalizioni parlamentari e ministeriali. Dopo aver assunto la presidenza della Camera dei Deputati, la magistratura governativa ricevette dieci vicepresidenti nella Camera, contemplando dieci partiti diversi e conferì a un partito cliente, il Partito Progressista, la direzione del governo alla Camera e, successivamente, a questo stesso partito, il Ministero della Camera Civile, il principale ministero di articolazione e negoziazione dell'Esecutivo con gli altri rami dell'apparato statale. D'altro canto, il Ministero delle Comunicazioni venne ripristinato e affidato a un altro partito cliente, il Partito Socialdemocratico; e diversi altri piccoli partiti che compongono il cosiddetto Centrão, riunendo i banchi dei partiti considerati pragmatici, hanno ottenuto posizioni nel secondo e terzo livello dei Ministeri o delle Agenzie esecutive federali (Amaral, 2021).
La coalizione bolsonarista ha praticato il clientelismo nel tentativo di tornare al sistema delle “lealtà personali”, tipico delle vecchie oligarchie agrarie (Leal, 1975). Ma al posto di queste oligarchie tradizionali, scomparse con la penetrazione del capitalismo nelle campagne, si sono formati quadri politici di origine in una sorta di il nodulo borghesia (commercianti di terre, milizie, compagnie religiose, ecc.), che si moltiplicarono nelle leggende clientelari del partito.
* Francisco Pereira de Farias È professore presso il Dipartimento di Scienze Sociali dell'Università Federale del Piauí. Autore, tra gli altri libri, di Riflessioni sulla teoria politica dei giovani Poulantza (1968-1974) (lotte anticapitali).
Riferimenti
AMARAL, OE Partiti politici e governo Bolsonaro. In: GIOVANNI, L.; KERCHE, F.; MARONA, M. (org.). Governo Bolsonaro: regressione democratica e degrado politico. Belo Horizonte: Autentico, 2021.
BOITO JR, A. Riforma e crisi politica in Brasile: conflitti di classe nei governi del PT. Campinas: Unicamp; New York: University of Chicago Press, 2018.
FARIA, RO Emendamenti parlamentari e processo di bilancio nel presidenzialismo di coalizione. 2023. Tesi (Dottorato in Giurisprudenza) – Programma Post-Laurea in Diritto Economico, Finanziario e Tributario presso l'Università di San Paolo.
TOLLINI, HM Migliorare le relazioni tra il potere esecutivo e il Congresso nazionale nei processi di preparazione ed esecuzione del bilancio. Quaderni ASLEGIS, NO. 34, 2008, pag. 213-236.
VALORE ECONOMICO,12\07\2019.
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