da ALBERTO MANI*

Le risorse necessarie per la ripresa e la trasformazione del Paese sono tutt'altro che garantite e dipendono da riforme più strutturali.

Introduzione

La crisi del bilancio pubblico è uno dei ritratti più emblematici della difficile transizione tra i governi Bolsonaro e Lula. La recente approvazione della PEC di emergenza, già debitamente disidratata dal Centrão, è una soluzione rapida che non consente altro che ricomporre le spese più emergenziali, in alcune aree essenziali, che sono state tagliate da Bolsonaro nel suo pezzo di bilancio per il 2023.

Meglio di niente, ovviamente. Ma le risorse necessarie per la ripresa e la trasformazione del Paese sono ancora lontane dall'essere garantite e dipendono da riforme più strutturali, la prima delle quali è il definitivo abbattimento del Tetto di Spesa (CE-95) e altri vincoli alla spesa sociale, cosa difficile nel quadro reazionario del Congresso e delle istituzioni della Repubblica (Andrade, Handfas, 2022).

Tali spese sono assolutamente necessarie. Sia per l'equità delle sue capacità distributive e per il superamento della stagnazione economica, sia – nel caso di un Paese arretrato e periferico – per la sua forza propulsiva di sviluppo nazionale. Ma sono anche fondamentali per consentire miglioramenti negli stessi conti pubblici, contrariamente a quanto la propaganda dell'ideologia dominante cerca di convincerci giorno dopo giorno.

Il governo Bolsonaro termina il suo mandato lasciando un'enorme scia di distruzione. Oltre ai persistenti attacchi alla democrazia, all'ambiente e ai diritti umani - in particolare contro le popolazioni indigene, i quilombolas, i poveri e la periferia - la sua più grande eredità potrebbe essere l'incendio di società statali strategiche (Eletrobras, parti di Petrobras, Metrô de BH, tra molti altri) e lo smantellamento dei servizi pubblici perpetrato con tagli senza precedenti. Ad esempio, quelli della sanità e dell'istruzione – lasciando ospedali, università e scuole impossibilitati a continuare a funzionare –; alla Farmacia Popolare o all'INSS – minacciando milioni di vedersi negare le medicine o addirittura la pensione.

Salari del server lasciati con perdite inflazionistiche del 35%. Attaccò i diritti del lavoro e della previdenza sociale con le sue controriforme antipopolari e l'unico motivo per cui non avanzò in una maggiore distruzione dei Servizi Pubblici fu che, già indebolito, non aveva la forza di approvare la PEC-32 del suo ministro Guess. Ha smantellato i servizi elementari di approvvigionamento alimentare, chiudendo decine di magazzini pubblici regolamentari Conab e smantellando Embrapa con conseguenze deleterie per l'agricoltura familiare e la produzione e distribuzione di cibo alla popolazione. Ora lascia 125,2 milioni di brasiliani (59% della popolazione) senza accesso a un'alimentazione quotidiana adeguata.

E lascia anche un Budget impraticabile per il 2023 con tagli, mai visti prima, in tutti i settori essenziali. Ciò pone i servizi pubblici e buona parte delle relazioni economiche che essi generano sull'orlo del fallimento funzionale.

Il problema della brutalità nei tagli di bilancio, però, non si limita all'irresponsabilità di un governo composto da orchi e criminali. Il fatto è che c'è una pressione contro la spesa pubblica che viene da coloro che, nonostante la loro repulsione per la mancanza di etichetta del bolsonarismo, sono sempre stati consensualmente entusiasti della politica economica di Guedes: i media mainstream, la destra tradizionale e le classi dirigenti. Ed è un tale consenso tra i vertici che rende così imponente il fiscalismo antipopolare, indipendentemente da chi vince le elezioni.

Per decenni, le classi dirigenti brasiliane hanno sviluppato una campagna aggressiva e persistente contro i servizi pubblici sociali, le aziende statali e la spesa pubblica finalizzata allo sviluppo sociale. È un'offensiva orchestrata dai suoi luogotenenti che controllano gli apparati mediatico-ideologici e le istituzioni politico-legali-militari. Campagna che si è molto intensificata con lo svolgersi del golpe del 2016.

Da allora, un profondo aggiustamento fiscale – iniziato nel 2015 con il Levy Plan e divenuto molto più pronunciato con il “Ponte verso il futuro” di Temer – unito all’azione Lava Jato, ha intensificato una recessione che, quindi, è diventata in un modo senza precedenti stagnazione economica dalla quale il Paese, otto anni dopo, non si è ancora liberato. L'approvazione dell'EC-95, il tetto di spesa, ha portato alle aberrazioni di Bolsonaro-Guedes, compreso il bilancio segreto. Che, dopotutto, è stato creato dallo stesso Teto, poiché era la merce di scambio incaricata dal Centrão di accettare e approvare emendamenti costituzionali consecutivi che avrebbero consentito all'esecutivo di mancare di rispetto (o almeno aggirare) lo stesso Teto - senza il quale, qualsiasi governo diventerebbe irrealizzabile.

Vale la pena ricordare che dalla fine degli anni '1980 è stato costruito nel Paese un quadro giuridico contro la spesa sociale – compresi quelli inseriti dalle lotte popolari nella Costituzione federale (CF) del 1988. articolo 167 del CF e articolo 2 della LRF ), che vieta il pagamento delle primarie spese correnti con l'emissione di nuovo debito; la Legge sulla Responsabilità Fiscale (LRF), che – imposta dal FMI nel 2000 – impone all'Esecutivo di presentare e rispettare un obiettivo di Surplus Primario (incasso superiore alle spese, senza considerare le spese con gli interessi sul debito, proprio per garantirne il pagamento) , oltre al Plafond (congelamento dei fondi sociali per 20 anni), che è l'ultimo e il più draconiano tra i blocchi della politica fiscale. Quel che è peggio, queste regole sono tutte essenzialmente procicliche. Cioè, quando il livello di attività si indebolisce a causa di una recessione, i ricavi e, con esso, il risultato primario diminuiscono.

Cosa obbliga il governo a tagliare la spesa, o perché non può indebitarsi (regola d'oro), o perché deve rispettare un Surplus (LRF), o perché la spesa discrezionale viene ridotta annualmente dato il congelamento dei fondi a fronte della crescita vegetativa di spesa obbligatoria (Tetto). Il Paese è costretto ad abortire ogni tentativo di recupero della domanda aggregata, del reddito, della raccolta e dello stesso risultato primario, portando l'economia a ripetuti e prolungati circoli viziosi recessivi. E, ovviamente, viene eliminata ogni possibilità di sviluppo economico a medio-lungo termine.

Le ragioni di tanta rabbia contro la spesa pubblica sono economiche, ma soprattutto politiche – come questo articolo cercherà di esporre in seguito. A tal fine, esaminerà ora alcuni aspetti dell'attuale impasse di bilancio. Partendo da una breve cronaca del recente tentativo di ricucire il bilancio di transizione e dell'opposizione reazionaria ad esso, questo contributo cercherà di smascherare l'illusoria superficialità degli argomenti utilizzati da tale opposizione. Infine, verranno presentati alcuni elementi teorici ed empiricamente corroborati che aiutano a mostrare, anche con esempi numerici, valide alternative alla spesa sociale per affrontare l'attuale impasse.

Il bilancio di transizione

Il Transition Team al governo Lula ha trascorso quasi due mesi, subito dopo le elezioni, cercando di recuperare e colmare le enormi lacune della Finanziaria 2023, preparata da Guedes-Bolsonaro d'intesa con il Centrão, sempre nel settembre 2022. Parlamentari PT e alleati presentato al Congresso un'alternativa emergenziale sotto forma di PEC (“della Transizione”) che autorizza il buco e/o l'allargamento del Tetto di Spesa per ricomporre minimamente i bilanci sociali. Disidratato al Senato e soprattutto alla Camera da Centrão, che ha sfruttato e abusato dell'opportunità di ricattare il più possibile il governo eletto, il PEC è stato finalmente approvato a fine dicembre e sancito come emendamento costituzionale 162.

In breve, l'EC-162:

– è valido solo sulla legge di bilancio annuale (LOA) 2023 – invece di concentrarsi sui LOA per i prossimi 4 anni, come indicato nella proposta originale di PT;

– Aumenta il tetto di spesa di R $ 145 miliardi. In altre parole, R $ 30 miliardi in meno rispetto alla proposta originale del PT.

Di questi 145 miliardi di BRL, 70 miliardi di BRL saranno destinati ad integrare i 105 miliardi di BRL già previsti nel LOA 2023 (di Bolsonaro) ad Auxílio Brasil, tornando ora a chiamarsi Bolsa Família - che avrà quindi un totale di 175 miliardi di BRL garantire il pagamento di R$ 600 al mese a circa 21 milioni di famiglie, più R$ 150 al mese per ogni figlio fino a 6 anni di madri single (circa 8,3 milioni di bambini). I restanti circa 75 miliardi di R$ per l'espansione del tetto possono essere utilizzati per ricomporre i fondi in altre aree sociali. Ad esempio, 16,6 miliardi di R$ alla Farmacia popolare e ad altri programmi in ambito sanitario, 6,8 miliardi di R$ alla Previdenza sociale per garantire un aumento reale del salario minimo e decine di miliardi in programmi come Libro didattico, Minha Casa Minha Vida, ecc. – alcuni di questi possono essere recuperati solo in modo molto parziale.

– Esenta tale BRL 145 miliardi dai limiti della “Golden Rule”. Così, eccezionalmente nel 2023, il governo potrà finanziare tale importo mediante l'emissione di titoli pubblici senza dover richiedere l'autorizzazione al Congresso.

– Esonera le spese (fino a 145 miliardi) con BF e Gas Aid (e solo queste) dai limiti del Surplus Target imposti dalla LRF.

– Esenta dai limiti del Tetto di Spesa e dell'Eccedenza Primaria per gli investimenti pubblici quasi 23 miliardi di reais (6,5% delle entrate straordinarie per il 2021) – che ora (perché fuori Tasso) possono essere destinati anche alle spese correnti, compresi gli investimenti.

– Esonera inoltre dai limiti del Tetto di Spesa (ma non dall'Eccedenza Primaria):

io. l'utilizzo delle risorse (fino a R$ 24,6 miliardi) del PIS-Pasep non ritirato fino al 1988 (abbandonato).

ii. spese sostenute con entrate proprie o con donazioni (evitando che siano eventualmente sopravvenienza per superamento del plafond) in tre casi di spesa: con progetti socio-ambientali, con Enti federali di Istruzione, Scienza, Tecnologia e Innovazione e con opere e servizi di ingegneria.

– Rimuove (dalla proposta originaria del PT) la possibilità di considerare le risorse provenienti da organizzazioni multilaterali al di fuori del massimale.

– Definisce che dei 19,4 miliardi di BRL assegnati (nel LOA di Bolsonaro) al Bilancio Segreto – ora considerato incostituzionale dall'STF –, circa la metà diventerà RP2 (“emendamenti del giornalista alle politiche pubbliche”) per essere utilizzato dall'Esecutivo in modo discrezionale . L'altra metà diventa RP6 (“emendamenti parlamentari individuali, con esecuzione obbligatoria”). Pertanto, tali modifiche individuali aumenteranno dagli attuali 11,7 miliardi di R$ a circa 21,5 miliardi.

– Determina che il presidente (Lula) presenti al Congresso entro agosto/2023 un disegno di legge complementare (PLC) per un nuovo regime fiscale che, una volta approvato (solo a maggioranza semplice, trattandosi di un PLC e non di una CE) porterà alla abrogazione degli articoli modificati nel CF dalla CE-95 (massimale di spesa).

solo un sollievo

In concreto, quindi, l'EC-162 consentirà di superare l'attuale plafond di 145 miliardi di reais, che si aggiungono ad altri 50 miliardi di reais provenienti da una disposizione delle entrate – straordinarie, proprie dei comuni e degli avanzi PIS-Pasep. Renderà inoltre più flessibili alcuni dispositivi operativi di bilancio da parte dell'esecutivo. Oltre, ovviamente, a corroborare/attuare la decisione dell'STF sul Bilancio Segreto, riducendo (solo) una parte (e con contropartita) del potere di bilancio del Centrão.

A seconda di quanto di questi 50 miliardi di R$ verrà effettivamente utilizzato, le spese sociali previste nel PLOA 2023 potrebbero essere aumentate di qualcosa tra 145 miliardi di R$ e 195 miliardi di R$; cioè tra l'1,5% e il 2% del PIL in più. Poiché tale PLOA 2023 prevede una spesa totale del 17,6% del PIL, ciò significa che ora potrebbero raggiungere il livello dal 162% al 19,1% del PIL con EC-19,6.

Questo è un sollievo, ovviamente, ma non è la salvezza del raccolto. Perché consente solo di riportare i fondi ai livelli molto bassi del 2022 – che, secondo l'ultimo rapporto sull'esecuzione del bilancio, rappresentano il 19% del PIL. In altre parole, con tutte le disposizioni espansionistiche della CE-162, la spesa nel 2023 rimarrà simile come incidenza sul PIL a quella del 2022. Essendo quest'ultimo un anno che vede un crollo non solo delle aree sociali, ma anche investimenti pubblici, che hanno raggiunto il loro livello storico più basso: meno dello 0,3% del PIL – ricordando che la mera manutenzione delle infrastrutture pubbliche (sostituzione dell'ammortamento del capitale sociale) richiederebbe dallo 0,5% all'1% del PIL in investimenti di bilancio.

Alternative e battaglie imminenti

Il dibattito sulla fattibilità di altre strategie legislative (in luogo della PEC) che sarebbero più o meno (politicamente e pragmaticamente) opportune per avanzare ulteriormente nella ricomposizione della spesa sociale esula dagli scopi di questo testo. Si sa, però, che è sempre difficile dire quanto sia fattibile per la squadra di Lula, che non ha nemmeno assunto il governo (e opera ancora sotto la minaccia di un golpe bolsonarista malamente sfatato), aumentare tali spese anche più nel quadro inospitale dei negoziati in questo Congresso, così reazionario e fisiologico.

Quello che è certo è che questa fu solo una battaglia in una guerra molto più lunga. La prossima – entro agosto – dovrebbe essere la presentazione della nuova legge di ancoraggio fiscale, che deve eliminare gli ostacoli austericidi, prociclici e controproducenti esistenti nell'attuale quadro fiscale (“ultraneoliberista”) in Brasile – Teto/LRF/Regra de Ouro. Ben al di là delle (riconosciute) capacità politiche e negoziali di Lula e dei suoi alleati nella lotta istituzionale, sempre molto viziata e limitata, la lotta popolare di piazza può essere decisiva per garantire nuovi avanzamenti.

La fallacia della "spesa".

Anche se ha ampliato il tetto molto meno del necessario, l'EC-162 è stato - e continua ad essere - oggetto di un'enorme opposizione. Non solo dal bolsonarismo, che ha provato la manovra per ritardare il voto sulla PEC, ma anche da “alleati” dell'ultima ora (come il tucano Tasso Jereissati) che si ostinano a chiedere l'allargamento minimo del tetto.

Tutti costoro, insieme agli economisti della banca (“mercato”) e dei media mainstream (che presto attaccarono l'emendamento con l'assurdamente ingiusto soprannome di “PEC della spesa”), annunciano costantemente una catastrofica esplosione del debito pubblico se il tetto sarà superato. Non avevano, tuttavia, mostrato tale ansia, tanto meno una tale veemente opposizione ai molteplici (quattro) sforamenti del tetto di spesa negli ultimi 3 anni (per un importo totale di oltre 700 miliardi di reais). Compresi quelli per garantire gli schemi ultra corrotti del Bilancio Segreto e l'acquisto di voti al tentativo di rielezione del presidente genocida. Né si lamentano degli 800 miliardi di BRL da spendere per il pagamento degli interessi sul debito solo nel 2022.

Con la crescita naturale della popolazione del Paese – e con essa l'aumento della spesa obbligatoria come la previdenza sociale dato l'aumento vegetativo dei pensionati – il tetto schiaccerà tutta la spesa discrezionale. Ciò farà crollare ogni possibilità di politica fiscale sociale o addirittura anticiclica nel paese.

Spesa pubblica e debito

Per inciso, l'argomento utilizzato a favore del tetto o contro le misure di espansione della spesa del PEC è che il debito pubblico crescerà esponenzialmente con la spesa sociale aggiuntiva. E questo è economicamente – sia empiricamente che teoricamente – un errore. Questo, tra l'altro, perché la spesa sociale implica un elevato moltiplicatore fiscale, come notato, già all'inizio della Grande Depressione degli anni '1930, da R. Kahn, che per primo elaborò l'argomento. Il suo studio fu presto incorporato da Keynes nella Teoria Generale e, successivamente, da tutta la teoria macroeconomica convenzionale (Snowden, 2005, pp. 60-2). È l'effetto a catena della generazione di reddito innescato da una spesa pubblica o privata.

È comune, quindi, osservare che nei periodi recessivi la spesa sociale – sia quella incentrata sui programmi di compensazione del reddito (a causa della disoccupazione e della diminuzione dei salari) sia quella destinata ai servizi pubblici (costruzione di nuove scuole, ospedali, ecc.) – aumenti l'indebitamento nel breve termine, ma ridurlo nel medio termine consentendo una rapida ripresa del PIL e, quindi, della riscossione delle imposte. Lo si può vedere nel grafico sottostante, che mostra il rapporto Debito/PIL, principale misura dell'indebitamento.

Si noti che la forte contrazione fiscale attuata durante il governo FHC e l'inizio del governo Lula ha aumentato l'indebitamento. L'espansione fiscale (molto meno aggressiva di quanto vorrebbero far credere gli araldi del “mercato” e dei media) trainata dai programmi sociali tra il 2006 e il 2010, ha creato le condizioni per la caduta del rapporto debito/PIL nel periodo successivo. A questo calo, che si è protratto fino al 2014, ha contribuito anche lo scenario internazionale più favorevole alla crescita del Pil tra il 2004 e il 2012. Alla vigilia del golpe che ha rovesciato la presidente Dilma, il mercato e i golpisti hanno compiuto atti di terrorismo ideologico e politico, falsamente vantandosi che il debito e l'inflazione sarebbero stati “fuori controllo” (si vede ora che, al contrario, entrambi erano a livelli storicamente molto bassi). E con ciò, hanno costretto il governo a capitolare e ad adottare un forte aggiustamento fiscale attraverso il Levy Plan.

L'aggiustamento – tipico delle politiche austericide (politiche autodistruttive) – ha sortito l’effetto opposto a quanto promesso: dal 2016 l’indebitamento è tornato a crescere, cosa che ha accelerato molto con l’approvazione dello Spending Ceiling di Temer alla fine di quell’anno. E, di converso, gli aiuti d'urgenza e le PEC che hanno sfondato il tetto durante l'amministrazione Bolsonaro-Guedes (contrariamente al suo discorso ultrafiscalista) hanno finito per consentire qualche miglioramento del reddito nazionale, della riscossione delle imposte e quindi dello stesso rapporto debito/PIL nel ultimi 18 mesi.

Il rapporto spesa-moltiplicatore-debito

L'impatto della spesa pubblica sugli indicatori del debito pubblico del Paese dipende, tra gli altri fattori, dal moltiplicatore fiscale, dal carico fiscale e dal tasso di interesse pagato sui titoli di debito.

Quindi, matematicamente, se “g₀” è una particolare spesa pubblica in rapporto al PIL; “i” è il tasso di interesse nominale medio che remunera i titoli di stato per “n” anni; “t” è il carico fiscale del paese; “m” è il moltiplicatore fiscale; e “d” è il rapporto Debito Pubblico/PIL, per cui si può dire che, a parità di resto, la variazione, Dd, di quest'ultimo derivante esclusivamente da tale spesa sarà

Propensione al consumo tra le classi

Il moltiplicatore fiscale dipende dalla propensione al consumo, in particolare dei beneficiari dei programmi sociali generati da tali spese pubbliche. Nel caso dei beneficiari di BF – lavoratori molto poveri -, questa propensione è generalmente maggiore dell'unità (m >1). Perché quando riceveranno nuove entrate extra, consumeranno di tutto e addirittura, se possibile, alcuni di loro si indebiteranno anche per completare minimamente i loro bisogni di sopravvivenza.

Tutt'altra cosa accade quando la spesa pubblica non è rivolta ai poveri o allo sviluppo nazionale, come ad esempio nel caso degli adeguamenti salariali/bonus degli alti funzionari al vertice della carriera dello Stato (le caste di magistrati, pubblici ministeri, alti funzionari militare, ecc.); o esenzioni fiscali per milionari e speculazioni finanziarie/immobiliari/agroalimentari; o addirittura aumenti della remunerazione dei titoli di debito (la “borsa speculatrice”) attraverso un aumento del tasso Selic. I beneficiari di tali privilegi hanno una bassissima propensione al consumo, in quanto, di questo extrareddito ricevuto, non spenderanno quasi nulla in nuovi consumi (poiché, più che sazi, hanno già consumato – senza tale extrareddito – praticamente tutto ciò di cui avevano bisogno con solo il loro reddito regolare), né in nuovi investimenti produttivi (poiché in larga misura sono più redditizi). La spesa per i poveri (così come la spesa per i servizi pubblici che servono direttamente i più poveri, come la sanità pubblica e l'istruzione) ha quindi un effetto moltiplicatore molto maggiore rispetto ad altre spese di bilancio.

Moltiplicatori fiscali ed evidenze empiriche

Vi è evidenza empirica che la spesa pubblica sociale, in particolare quella finalizzata a programmi di trasferimento del reddito per i più poveri in periodi di recessione e di alta disoccupazione, ha un elevato effetto moltiplicatore fiscale. Nonostante si tratti di un tema già alquanto maturo e consolidato nella letteratura economica, i vincoli tecnici (legati sia alla contingenza nella numerosità campionaria – serie di dati storici non sufficientemente lunghi – sia alla scelta metodologica nella modellazione statistica) raccomandano prudenza nel prevedere l'entità dell'impatto di tali politiche sull'espansione del reddito (Alves, Palma, 2022; Batini, Roni, Weber, 2014; Carvalho, Sanches, 2022).

In ogni caso, recenti studi empirici su BF, BPC e AE in Brasile in periodi di recessione mostrano che tendono a generare un nuovo reddito (accumulato nel corso di un massimo di 3 anni dopo l'anno di spesa) di circa 1,5 a 4 volte maggiore della spesa stessa – che può arrivare fino a 8 volte in situazioni estreme (Cardomingo, Carvalho, Sanches. 2021). L'entità e il tempo di maturazione di questo moltiplicatore dipendono dalla fase del ciclo di attività.

Quando l'economia si trova nel bel mezzo di una forte recessione, con un'elevata disoccupazione e pressioni inflazionistiche basse (o negative), il moltiplicatore tende ad essere considerevolmente più alto. Questo non solo perché la propensione al consumo dei destinatari di tale spesa sociale è elevata. Ma anche perché la propensione all'investimento e al consumo di tutti coloro che sono coinvolti nei successivi collegamenti diventa nettamente elevata tra il forte aumento dei prezzi e la diffusa inattività della capacità in tutti i settori industriali.

ozio e disoccupazione

E questo scenario non è molto diverso da quello attuale, pur con il relativo (e limitato) miglioramento dell'attività negli ultimi tre trimestri del 2022. Da un lato, c'è ancora un'enorme massa di famiglie in povertà e a rischio alimentare – qualcosa che non si vedeva da decenni. Restano invece ampi margini di ripresa nel Paese per la domanda effettiva ancora debole, anche se c'è stata una certa ripresa dell'occupazione (dovuta anche ai pacchetti elettorali di Bolsonaro, che, ricordiamolo, terminano ora, dopo l'elezione).

Perché il contingente nell'esercito di riserva – quasi 24 milioni di disoccupati, scoraggiati e sottoccupati per mancanza di orario – pur ridotto quest'anno, è ancora all'incirca uguale a quello esistente nel 2017 (cioè ben al di sopra della media dal 2007 al 2014). Perché anche l'utilizzo della capacità installata nel settore persiste al di sotto dei livelli del 2009-2014. Le pressioni inflazionistiche dal lato della domanda rimangono deboli e quelle spinte dagli shock dell'offerta (prezzi internazionali e discontinuità nelle filiere dovute alla pandemia) tendono a perdere di più forza nei prossimi trimestri, soprattutto con il rialzo dei tassi di interesse internazionali e il conseguente calo della liquidità dei mercati, inclusi quelli che formano i prezzi delle materie prime.

Pertanto, non sarebbe né azzardato né improbabile ipotizzare un effetto moltiplicatore delle spese con il PEC Emergenza (principalmente i BF, ma anche altre spese sociali che permetterebbe di rilasciare) superiore a 1 nell'impatto iniziale e superiore a 3 nel cumulato dopo quattro anni , come suggerito dalla suddetta letteratura.

esercizio numerico

Gli oltre 20 milioni di famiglie bisognose che beneficiano dei 145 miliardi di BF in BF del Transition PEC utilizzeranno immediatamente tutti i 600 BRL ricevuti mensilmente nel 2023 per consumare nuovi alimenti, vestiti, scarpe, materiale da costruzione o elettrodomestici. Non risparmieranno nulla da tale vantaggio, a differenza dei milionari e degli speculatori. Ciò genererà una nuova enorme domanda per l'industria e il commercio, che metterà in moto la creazione di nuove imprese e nuovi posti di lavoro. Che, a sua volta, darà spazio a nuovi cicli di tale processo al fine di mantenere un aumento della domanda aggregata per i prossimi 4-12 (massimo 16) trimestri, circa, dalla data di ciascun pagamento.

Ciò spingerà la crescita del reddito nazionale e delle riscossioni fiscali ben oltre ciò che accadrebbe senza tale spesa pubblica. Dal punto di vista del bilancio pubblico intertemporale, su un orizzonte di 4 anni, la crescita delle entrate compenserà almeno in parte la spesa iniziale. E poiché anche il PIL (il reddito nazionale) crescerà di più a causa di tale spesa, molto probabilmente il rapporto debito/PIL finirà per ridursi.

Per valutare l'effetto isolato della PEC sull'indicatore debito/PIL debito, “d”, si può schematizzare un esercizio numerico arrotondato, ipotizzando che tale relazione non sia alterata da alcuna altra variabile o perturbazione economica che non siano solo gli effetti diretti di i 145 miliardi di BRL di spesa extra nel 2023 (1,53% del PIL) in BF. Se hanno effetto moltiplicatore (cumulativo su 4 anni), “m”, pari a 3, essi:

(i) porteranno a un aumento del reddito (profitti e salari) incatenato e cumulativo fino al 2026 di 435 miliardi di reais (tre volte la spesa stessa), il che significa una crescita del 4,58% del PIL solo per questo effetto;

(ii) Faranno risentire lo stesso debito pubblico sia delle entrate che delle uscite fiscali. Poiché il carico fiscale brasiliano, t, è del 33,9%, il Tesoro raccoglierà 147,5 miliardi di R$ in più con le tasse su questo reddito extra generato (i 435 miliardi). E, se il BF viene finanziato con nuovo debito pubblico (il cui tasso di interesse medio, i, è del 10,5%), la sua spesa finale aggiuntiva sarà di R$ 216,18 miliardi (ovvero 145 miliardi più interessi composti per 4 anni). Come questo,

(iii) produrrà un deficit nominale di 2026 miliardi di R$ entro il 68,716, ovvero una crescita dello 0,99% del debito lordo delle amministrazioni pubbliche (DBGG). Ma,

(iv) il tasso di crescita di "d", il rapporto DBGG/PIL, sarà -3,59% (0,99% crescita DBGG meno 4,58% crescita PIL), facendolo scendere dal livello attuale (ottobre/22) del 76,8% a 74,1%. Un calo di 2,7 punti percentuali di tale rapporto debito/PIL.

Tali risultati possono essere confermati applicando i dati nell'equazione precedente:

Ovvero, il BF (oltre che parte della spesa sociale) tende ad autofinanziarsi in tutto o in parte nel medio termine, non solo evitando incrementi (quanto meno significativi) dell'ammontare del debito pubblico, ma anche – di fatto – contribuendo, più che a stabilizzare, a ridurre il rapporto debito/PIL.

È necessario notare nell'Equazione di cui sopra, che tale performance dipende da due variabili chiave: mei (poiché le altre variabili, ted, sono date ed esogene nel modello). Le politiche sociali che hanno moltiplicatori più piccoli, m, saranno meno in grado di compensare i disavanzi iniziali poiché avranno un impatto minore sull'aumento del reddito e sulla successiva generazione di gettito fiscale. Al contrario, un tasso di interesse più basso, i, ridurrà il costo del finanziamento della spesa sociale nel medio termine, consentendo agli effetti moltiplicatori di esprimere meglio i loro risultati nella stabilizzazione del debito. La tabella seguente mostra quanto il rapporto DBGG/PIL, d, crescerà (più rosso) o diminuirà (più verde), con nuova spesa, g₀, in funzione del moltiplicatore di spesa e del tasso di interesse.

Limiti economici alla spesa pubblica

Tutto ciò premesso, è importante ricordare che tali strumenti di spesa pubblica non hanno un utilizzo illimitato. Dopo un certo punto e in determinate circostanze, tendono a perdere efficacia e portano effetti collaterali sempre più estenuanti. Ciò deriva da diversi fattori di cui ne evidenziamo due. In primo luogo, la spesa sociale può avere, come abbiamo visto, un effetto moltiplicatore maggiore o minore a seconda del tipo di programma interessato e della situazione in cui viene attuato: se il moltiplicatore si riduce nel tempo, la generazione di reddito e il gettito fiscale diminuiranno fino a quando non compenserà più l'aumento del debito e dei suoi costi. In secondo luogo, e cosa più importante, la reattività dell'offerta aggregata può variare a seconda principalmente della situazione economica. Ovvero, quando l'offerta aggregata è più elastica e le filiere produttive sono prive di grosse strozzature settoriali, potenziali o attuali, le reazioni al riscaldamento delle iniezioni di eccesso di domanda generate dalla spesa sociale tendono ad essere rapide per evitare pressioni inflazionistiche, aumento della domanda, carenze o addirittura deficit nella bilancia commerciale.

Altrimenti, una combinazione di alcuni o tutti questi effetti potrebbe non solo inasprire l'ambiente, ma anche rendere il programma sociale più costoso e inefficace, il cui moltiplicatore sarà persino ridotto dalle crescenti restrizioni sul flusso di generazione concatenata di reddito/consumo / investimento. Di conseguenza, come dimostra la tabella sopra, il rapporto debito/PIL può crescere. Crescita che – a seconda dell'intensità, entità e persistenza della spesa – può accelerare e, unitamente alle già citate pressioni inflazionistiche, portare i “mercati” a forzare un aumento dei tassi di interesse – che, poi, porterebbe a una spirale di crescita del debito .

Vale la pena ricordare che tassi di disoccupazione più bassi (o inattività della capacità installata) non implicano necessariamente pressioni inflazionistiche - presumibilmente dovute all'aumento dei costi salariali e di produzione imposto dalla "scarsità di fattori" indotta dal lato della domanda[I]. Ciò è dovuto anche, da un lato, all'elevata informalità strutturale del mercato del lavoro brasiliano e, dall'altro, alla relativa flessibilità operativa consentita dai progressi tecnici e produttivi. Naturalmente, gli shock dell'offerta (compresi gli shock del tasso di cambio) possono produrre pressioni inflazionistiche. Ma devono essere affrontate dal lato dell'offerta (regolamentazione statale nei mercati, nelle filiere a prezzi gestiti) e, quindi, non essere motivo di inibizione della necessaria spesa pubblica.

Monetizzazione

Nel caso di economie sprofondate in recessioni più acute, soprattutto di fronte a livelli più elevati di disoccupazione e rischio deflazionistico, è possibile finanziare parte delle spese solo con l'emissione di moneta da parte della Banca Centrale (Bacen), senza la necessità di collocare titoli pubblici su mercato, aumentando il debito. Pertanto, in contropartita alla spesa pubblica, né il Tesoro ha bisogno di lanciare titoli sul mercato primario (prestito), né il Bacen ha bisogno di sterilizzare l'espansione monetaria con le Committed Operations – in cui vende temporaneamente titoli pubblici sul mercato secondario e, quindi, aumenta il debito pubblico. Bacen può solo addebitare sul Conto Tesoreria Unico, su sua richiesta di effettuare una spesa, creando moneta (destinandola a un deposito a vista presso una banca commerciale dove il beneficiario/fornitore del programma generato dalla spesa ha un conto).

Naturalmente, neanche un tale meccanismo è illimitato. Il suo uso prolungato al di fuori dei periodi di recessione, analogamente al finanziamento del debito, può (a seconda del moltiplicatore, ecc.) portare a rigidità nell'offerta aggregata. Inoltre, qui in particolare, poiché il Brasile non è un emittente sovrano di valuta convertibile, il rischio di fuga di capitali “attraverso l'arbitrato internazionale” è sempre presente. Una fuga che potrebbe scattare non appena “i mercati” cominceranno a considerare che le eccessive iniezioni di potere d'acquisto da parte dell'autorità monetaria stanno deprimendo troppo i tassi di interesse interni.

espansione dei limiti

Entrambi i meccanismi di finanziamento della spesa (emissione di obbligazioni o monetizzazione) possono avere i loro limiti estesi e/o ampliati in caso di maggiore intervento statale nei mercati finanziari e dei beni. Ciò consentirebbe maggiori gradi di libertà nella gestione dei limiti sia della politica fiscale/monetaria che dell'offerta aggregata.

Da un lato, il controllo dei capitali permetterebbe di frenare il ricatto dei mercati finanziari nel rifiutare l'offerta di titoli nelle aste del Tesoro, minacciando attacchi speculativi o costringendo al rialzo il tasso Selic – il cui costo di bilancio è di per sé la fonte maggiore della crescita del debito e, quindi, dell'appiattimento dei bilanci sociali. La regolamentazione e la centralizzazione del mercato dei cambi e degli altri mercati dei derivati ​​(e, al limite, la nazionalizzazione delle banche commerciali) toglierebbe potere contrattuale anche agli speculatori e ai renditari finanziari nella disputa politica (ed economica) sul bilancio pubblico. Naturalmente, anche la riforma fiscale progressiva aiuterebbe.

D'altro canto, sarebbero necessari anche strumenti per rendere più elastica l'offerta aggregata, come, ad esempio, una forte regolamentazione statale delle scorte alimentari – con un impulso ai magazzini pubblici (Conab) –, la rinazionalizzazione di settori strategici e la produzione dei beni di base della filiera produttiva (acciaio, miniere, fertilizzanti, combustibili/raffinerie, energia elettrica, ecc.), controllo dei prezzi amministrati, investimenti in infrastrutture (strade, ferrovie, porti, energia) che aumenterebbero la produttività.

Ciò significa ovviamente che sono necessarie riforme strutturali come quelle sopra suggerite per garantire più spazio di bilancio. Per abilitare non solo le politiche sociali emergenziali, occasionali e sporadiche, come il BF, ma anche e soprattutto quelle (più perenni e con costi molto più elevati) finalizzate allo sviluppo di lungo periodo del Paese – come l'universalizzazione della Sanità Pubblica e Servizi educativi, gratuiti e di buona qualità; programmi abitativi popolari, trasporti pubblici, reindustrializzazione, ecc.

Si segnala, infine, che il criterio per decidere di attuare spese strategiche di questo tipo non può essere basato unicamente sull'effetto moltiplicatore fiscale e sull'indebitamento a breve/medio termine. Soprattutto perché sono più difficili da misurare data la complessità dei programmi e degli investimenti da finanziare, i cui effetti di ricaduta sono dispersi e richiedono tempi lunghi per maturare. I criteri dovrebbero sempre considerare anche il potenziale di ciascun progetto per lo sviluppo sociale e nazionale a lungo termine.

Limitare la spesa è anche una politica.

Ma ben oltre i limiti economici, i principali ostacoli alle politiche fiscali anticicliche e orientate allo sviluppo sono politici. Questo perché, molto diversamente dalla comprensione tradizionale delle teorie economiche convenzionali, comprese in larga misura quelle keynesiane, lo Stato non è neutrale. Sotto il capitalismo, lo stato è borghese. Le sue istituzioni ei suoi meccanismi di potere furono istituiti per servire gli interessi delle classi dominanti, per facilitare la buona gestione dei loro affari e dei loro profitti. La lotta di classe può costringere la borghesia ad accettare concessioni temporanee nell'ambito di tali istituzioni. Concessioni che cercherà di revocare non appena il rapporto di forze gli sarà più favorevole. E la feroce contesa sul bilancio pubblico è una delle fasi più perennemente tese di questa battaglia.

Ma non è solo una disputa sull'uso dell'erario. C'è una guerra di fondo per il potere. Come notato da Kalecki, nonostante l'espansione fiscale aiuti a realizzare il profitto capitalista consentendo alla spesa pubblica di integrare la domanda del settore privato, i capitalisti come classe tendono a diventare refrattari alle politiche keynesiane (fiscal-espansioniste) in particolare in due situazioni (Kalecki, 1977, pp 64 -8).

In primo luogo, quando tali politiche di spesa sono abbastanza intense da ridurre troppo il bacino dei disoccupati. Perché questo darebbe ai lavoratori e ai loro sindacati un potere contrattuale su salari e benefici che i datori di lavoro non possono accettare. Non tanto per l'aumento del costo del lavoro (payroll) – che, in fondo, sarebbe compensato da una maggiore realizzazione di plusvalore con una domanda effettiva spinta dalla spesa pubblica. Ma soprattutto per il potere politico e l'agitazione collettiva che i sindacati, i partiti e le organizzazioni dei lavoratori tendono a sviluppare in un ambiente di piena occupazione. L'elevata disoccupazione è, quindi, sempre politicamente voluta dalle borghesie come miglioramento delle condizioni di riproduzione del capitale, condizioni non solo infrastrutturali (economiche), ma anche sovrastrutturali (politiche). Ciò è stato ancor più accentuato con la fine della guerra fredda, quando la minaccia “socialista” – che imponeva una maggiore tolleranza delle “politiche keynesiane” nei paesi capitalisti – si è apparentemente ridotta.

In secondo luogo, quando la spesa pubblica e gli investimenti si estendono ai rami dell'economia che il settore privato gestisce o intende gestire, quest'ultimo si ribella e chiede la privatizzazione. Reti di ospedali privati, scuole e università, ad esempio, preferiscono che lo Stato tagli i fondi pubblici al SUS e alla pubblica istruzione per liberarsi della concorrenza da esso imposta e dare più spazio al profitto privato – a maggior ragione nei periodi di calo della redditività produzione generale. Lo stesso accade con i settori dell'energia, dei trasporti, del petrolio, ecc. Da qui la pressione per sempre più privatizzazioni.

Infine, si può includere un motivo in più di opposizione delle classi dirigenti alla spesa pubblica. Con la secolare caduta del saggio di profitto produttivo – anche se intervallato da cicli con riprese intermittenti – si tende a far crescere la valutazione finanziaria del capitale attraverso sempre maggiori strumenti di capitale fittizio. Ciò ha portato le classi dirigenti a puntare sempre più sulla logica della rendita finanziaria.

Per cui il bilancio pubblico deve, in via prioritaria, essere orientato a garantire il pagamento a breve termine degli interessi sul debito. La spesa per moltiplicatori di maturazione pluriennale è più difficile da inserire in questa logica. Nel caso di un paese periferico come il Brasile, il suo riposizionamento (forzato dalla logica imperialista del capitale internazionale) nella divisione internazionale del lavoro, fa muovere l'economia verso un'accelerata reprimarizzazione/deindustrializzazione – che non fa che acuire tale logica.

Conclusione

La spesa pubblica è essenziale per ridurre le sofferenze dei più poveri, specialmente in un paese così atavicamente ingiusto, segnato da più di 300 anni di schiavitù e dalla sua subordinazione nella divisione internazionale del lavoro che continua a imporre un'accumulazione capitalistica basata sull'ultra-sfruttamento. Tale spesa consente di migliorare la distribuzione del reddito e di avviare strumenti essenziali per lo sviluppo a lungo termine della nazione, la sua (re)industrializzazione, con l'avanzamento tecnologico e produttivo. Inoltre, sono essenziali nella gestione dei cicli economici.

Ma ben oltre le ragioni distributive e progressiste, tali spese sono anche giustificabili dal punto di vista della sostenibilità fiscale, pur essendo di bilancio e finanziariamente produttive. Le spese sociali, soprattutto quelle ad alto effetto moltiplicatore, consentono di recuperare le entrate del Tesoro e quindi stabilizzare e persino migliorare la struttura del debito pubblico.

Ogni prospettiva di ripresa economica e di sviluppo del Paese richiede di sconfiggere la politica (e il simulacro di consenso, imposto dall'alto) di fiscalismo austericida in vigore negli ultimi decenni.

*ALBERTO HANDFAS Professore presso il Dipartimento di Economia dell'Università Federale di São Paulo (UNIFESP).

Riferimenti

Alves, R.; Palma, A.”Moltiplicatori fiscali in Brasile: nuove evidenze utilizzando l'approccio a frequenza mista”, Anpec 2022.

Andrade, E., Handfas, A. "Perché è necessaria un'assemblea costituente" https://dpp.cce.myftpupload.com/por-que-uma-constituinte-e-necessaria/.

Batini, N.; Forni, L.; Weber, A.”Moltiplicatori fiscali: dimensioni, determinanti e utilizzo nelle proiezioni macroeconomiche, FMI-WP, 2014.

Cardomingo, M.; Carvalho, L.; Sanches. M. “Quanto più profondo poteva essere quel pozzo? Analizzando l'effetto stabilizzante degli aiuti d'urgenza nel 2020”. Nota di politica economica – 07, REALIZZATO USP, 2021.

Carvalho, L.; Sanchez, M.Effetti moltiplicatori della protezione sociale: un approccio SVAR per il Brasile”. Anpec, 2022.

Kalecki, M. Aspetti politici della piena occupazione (1944) in Crescita e ciclo delle economie capitaliste. Editore Hucitec. San Paolo 1977.

Sheikh, A. “Capitalismo: competizione, conflitto e crisi”. La stampa dell'università di Oxford. 2015

Snowdon, B.; Vane, H. La macroeconomia moderna: origini, sviluppo e stato attuale. Edoardo Elgar. 2005

Nota

[I] Il grado di flessibilità nelle catene di approvvigionamento è generalmente misurato dai tassi di disoccupazione e/o dall'utilizzo della capacità installata, sebbene questi termometri non riflettano sempre fedelmente la reattività dell'offerta, che è in ultima analisi determinata dalla disponibilità (sia volontà che disponibilità). investire, che a sua volta dipende dalla relativa accumulazione-redditività (Shaikh, 2015, cap 5).

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