da LUIZ AUGUSTO ESTRELLA FARIA*

PEC 32 sarà la distruzione di uno dei pilastri della democrazia, del servizio pubblico al servizio dei cittadini e del principio di uguaglianza davanti alla legge

Le società umane sono diventate più complesse con l'invenzione dell'agricoltura circa 12 anni fa. Per far fronte a questa complessità, il richiamo ai principi di fedeltà e solidarietà sufficienti per organizzare piccoli gruppi di cacciatori nomadi sotto la guida di un capo divenne insufficiente. Con l'agricoltura è venuto l'aumento della popolazione, il surplus economico, la divisione della collettività precedentemente relativamente omogenea in diverse classi. Anche l'organizzazione di queste società si fece più complessa, richiedendo che una parte dei loro membri si organizzasse in una struttura appositamente dedicata al compito di mantenere la coesione e l'unità dei loro numerosi partecipanti, differenziati in diversi gruppi, e che garantisse la validità del norme create per consentire la loro coesistenza e cooperazione preservando la coesione sociale. La forma di questa struttura la chiamiamo Stato; un organismo che controlla le relazioni tra i diversi tipi di persone nella società, garantendo la conservazione delle sue caratteristiche fondamentali. A tal fine, questo gruppo di servitori della comunità è stato investito di un'autorità di vigilanza e controllo sui rapporti tra tutti.

Alcuni pensatori come Friedrich Engels e Karl Marx identificarono l'origine della struttura statale con l'inaugurazione nella storia della circostanza di oppressione di una parte della società sulle altre, in contrasto con l'omogeneità delle società originarie, che chiamarono comunismo primitivo . Questa percezione si opponeva alla prospettiva prevalente che identificava nel modo di vivere precedente a quelle che chiamiamo civiltà il prevalere di una situazione caotica di guerra di tutti contro tutti. Nella nostra tradizione occidentale, questa idea è apparsa nell'opera di Thomas Hobbes nel XVII secolo. Sappiamo oggi che Hobbes aveva torto, che molto prima delle civiltà e per circa 200 anni, lo stile di vita della specie umana era collaborativo e implicava l'adozione di comportamenti finalizzati alla continuità e alla conservazione della comunità al di sopra degli individui. La violenza e la competizione hanno avuto luogo tra questi gruppi o società e non all'interno di essi. Nell'ordine interno prevalevano la cooperazione e il comportamento che noi caratterizziamo come altruismo. Questo comportamento è sempre stato presente nell'evoluzione della specie e ha strutturato i modelli di socialità familiare, di gruppo o tribale che hanno organizzato la vita umana sin dal suo inizio. Sappiamo anche che questo istinto gregario, che fa del gruppo una necessità per la sopravvivenza di ogni singolo individuo, è condiviso da molte altre specie, dalle api a molti mammiferi.

Nella storia delle civiltà umane, quando quelle che in origine erano bande o tribù si svilupparono in forme organizzative più complesse, dovettero evolversi le strutture che garantivano l'unità e la continuità di ciascuna società. L'istituzione di tradizioni, norme e divieti che prescrivono comportamenti desiderabili e interdicono quelli che non lo erano, brillantemente descritti da Freud nel suo Totem e tabù, ha dato origine ai miti e alle religioni che organizzavano la socialità in queste comunità. Lo stesso Freud ha evidenziato lo sviluppo del modo evolutivo in cui l'insieme delle norme della socialità ha finito per prendere la forma dello Stato. D'altra parte, i citati Engels e Marx indicavano nella divisione della società in classi con interessi contraddittori la motivazione dell'instaurarsi di tale forma, individuata come il meccanismo di conservazione di tali differenze e di assoggettamento di una categoria o classe sociale alla condizione di inferiorità e di produttore dei mezzi necessari alla conservazione dei privilegi a favore dell'altra classe, controllore dello Stato e dominatrice della società.

Ora, lo Stato è sia una necessità per mantenere la coesione degli ordinamenti sociali più complessi, sia uno strumento per perpetuare le disuguaglianze tra i membri di quella società, in quanto agisce in modo conservativo, preservando l'organizzazione sociale con le sue divisioni e contraddizioni. Nella seconda metà del Novecento, con l'impulso dell'opera di Nicos Poulantzas e della tradizione tedesca proveniente dalla Scuola di Francoforte ed elaborata da Claus Offe, Elmar Altvater, Joachim Hirsch e altri, l'apparente contraddizione tra queste due definizioni comincia a essere meglio compreso. E per questo è stata fondamentale la lettura fatta da questi autori dei Quaderni del carcere di Antonio Gramsci, venuti alla luce alla fine della seconda guerra mondiale. In questa prospettiva, la sovrastruttura politica delle società contemporanee organizzate nella forma della socialità capitalistica, se si basa su rapporti di produzione che implicano lo sfruttamento dei lavoratori da parte della borghesia, è attraversata da questa stessa contraddizione, che fa dello Stato, da nello stesso tempo in cui garantisce la continuità dei rapporti di dominio e di sfruttamento, è anche luogo di convergenza e di intervento degli interessi della parte oppressa della società, obbligata, quindi, a confrontarsi con le contraddizioni reali della società.

Così, la definizione delle politiche pubbliche necessarie alla continuità della vita sociale sarà sempre condizionata e sarà il risultato di lotte, contrattazioni, negoziazioni tra gli interessi antagonisti delle classi sociali e delle loro suddivisioni: industriali, finanzieri, operai, agricoltori, banchieri, cameriere, commessi, autisti e molti altri. Oltre a questi gruppi che formano la società civile, come la chiamava Gramsci, ci sono anche agenti della società politica, parlamentari, ministri, militari, polizia, ispettori, avvocati, infermieri, insegnanti e altri che formano il corpo dei funzionari dello Stato preposti di mettere in movimento le loro politiche.

Pertanto, il processo legislativo, le decisioni giudiziarie e le opzioni esecutive che definiscono le linee guida che devono essere attuate da questi funzionari dello Stato derivano da un meccanismo di selezione a cui tutti questi attori partecipano in modi diversi, ciascuno con la propria quota di potere decisionale. Il meccanismo di selezione rende sia impossibili in linea di principio alcune opzioni, sia ostacola o rielabora le istanze di chi ha meno potere, assicurando la continuità di un dato rapporto di forze tra le diverse classi sociali e il prevalere degli interessi della frazione dominante.

Ed è qui che entra in gioco il dilemma posto dal concetto di democrazia: l'estensione assolutamente orizzontale di questo potere di decidere le politiche pubbliche in condizioni di uguaglianza per tutti i cittadini. Un modo per garantire la continuità delle funzioni pubbliche e l'isonomia nel trattamento degli abitanti della nazione guidata da quello Stato – nazione qui intesa come congiunzione di territorio, popolazione e organizzazione politica – è stata la creazione di questo corpo funzionale di permanente dipendenti pubblici e indipendenti dai possibili governanti che, nella forma repubblicana, obbedirebbero al principio dell'alternanza al potere. A tal fine, la loro assunzione avviene sulla base di criteri oggettivi di valutazione delle capacità e senza interferenze da parte della gara pubblica.

La forma repubblicana di organizzazione dello Stato, lo dice già il nome, contrasta con i modelli dinastici di monarchie e imperi che furono presenti nelle civiltà, dall'antichità fino ai tempi moderni. In questo caso, il modo di ricoprire le cariche, come prevaleva tra noi nella colonia, nell'impero e nella vecchia repubblica, era la nomina per decisione arbitraria dei governanti. In contrasto con questo modello europeo, come ha ben ricordato Fernand Braudel, nell'Islam e in Cina l'accesso alle cariche dell'amministrazione statale avveniva su base meritocratica, all'interno delle istanze del clero musulmano o attraverso un concorso che dava accesso al comando innato. Per lo storico francese, questo sarebbe il motivo per cui queste due civiltà, più avanzate di quella europea del loro tempo e pur avendo sviluppato le arti del commercio in modo molto più esuberante e innovativo, non furono il luogo di origine del capitalismo. Questo modo di accumulare ricchezza si affermò solo dove prevalse la forma dinastica dello Stato con i suoi privilegi ereditari, quelli del sangue per il potere politico e quelli della ricchezza per il potere economico. Per questo ha giustamente affermato che il capitalismo è sempre stato monopolio e uso dello Stato.

Qui in Brasile la forma di Stato repubblicana è apparsa tardi, solo nel 1938 con la riforma amministrativa che ha creato un servizio pubblico professionalizzato. Fino ad allora, e nonostante la Proclamazione della Repubblica nel 1889, avevamo uno Stato di tipo dinastico. Il potere era esercitato su una base territoriale e sul popolo ivi residente da signori discendenti dai concessionari di concessioni fondiarie concesse dalla corona, i coronel della Guardia Nazionale, che si avvicendavano nelle prefetture e nelle presidenze delle province in mandati conferiti per elezione a cui partecipava un'esigua minoranza della popolazione e, inoltre, veniva regolarmente truffata. I suoi assistenti nella conduzione degli affari di stato erano tutti incarichi di fiducia ricoperti a sua discrezione.

Con la creazione del DASP, Dipartimento Amministrativo del Servizio Pubblico, nel 1938, in continuità con il processo rivoluzionario avviato nel 1930, furono definiti criteri impersonali per l'adempimento e l'esercizio di funzioni statali che, per la prima volta, divennero funzioni pubbliche. Questo modello di professionalizzazione ha dato impulso alla crescita e alla diversificazione dell'amministrazione statale in grado di sostenere il processo di urbanizzazione e industrializzazione che ne è seguito, sotto forma di istruzione, sanità, pianificazione e gestione di progetti essenziali per lo sviluppo.

La dittatura del 1964 ha determinato un cambiamento nell'organizzazione del servizio pubblico, sotto forma di un ritorno al patronato dell'Antica Repubblica. Sulla scia della vasta epurazione delle forze armate e dell'amministrazione civile attuata dal colpo di stato, in cui migliaia di funzionari sono stati rimossi dall'attività pubblica, è stata creata una nuova categoria di dipendenti pubblici, nominati a posizioni a causa dell'influenza politica dei sostenitori del regime. Assunti come dipendenti dello Stato, secondo la legislazione del lavoro appena modificata per estinguere la stabilità del lavoratore, questi nuovi agenti pubblici dipendevano dalla loro fedeltà al governante di turno. La professionalità dei dipendenti è stata corrotta dalla nomina di patroni del potere usurpato dalla dittatura.

Con la caduta del regime dittatoriale e la promulgazione della Costituzione del 1988, è stata ripristinata l'autonomia funzionale dei dipendenti pubblici con l'istituzione del Regime Giuridico Unico, i cui posti vacanti hanno cominciato ad essere coperti solo con gara pubblica e con la restaurata principi di legalità, moralità, impersonalità, pubblicità ed efficienza, e con le garanzie di stabilità e meritocrazia nelle promozioni. Furono così ristabiliti i principi più importanti della riforma amministrativa del 1938 come i più adeguati per uno Stato democratico contemporaneo fondato sullo stato di diritto, capace di accogliere e rispondere alle istanze e alle istanze di tutte le classi sociali. Può sembrare paradossale che questi principi siano stati originariamente adottati nel regime autoritario dell'Estado Novo, ma i riformatori dell'epoca pensavano molto avanti, nel tipo di Stato necessario alla modernizzazione del paese, superando l'arretratezza rurale verso uno stato urbano e industriale società. .

Ora, non appena il nuovo modello è stato adottato, è diventato oggetto di critiche da parte dei difensori dell'agenda neoliberista che era diventata l'ideologia dominante nel mondo capitalista occidentale. Alla base di questa critica c'è la tesi di Samuel Huntington, influente pensatore del neoconservatorismo americano, quando affermava che gli stati democratici occidentali erano paralizzati da eccessive rivendicazioni popolari. Era quindi necessario adottare filtri e regole di esclusione per ridurre l'accesso delle maggioranze alla deliberazione delle politiche pubbliche. Questa è la giustificazione dell'autoritarismo insito nell'agenda neoliberista: meno gente in politica, che dovrebbe restare nelle mani di “esperti”, economisti, amministratori, giuristi, polizia e militari.

Nel 1990, con la Costituzione che non compiva ancora il suo secondo anniversario, il Brasile è stato conquistato dal neoliberismo che è durato, con progressi e battute d'arresto, fino ai giorni nostri e che ha imposto una battuta d'arresto enorme nel rapporto tra il popolo, i suoi interessi e lo Stato capace di servirli. E peggio, dal colpo di stato del 2016, stiamo assistendo a un'avanzata aggressiva del progetto neoliberista, continuando il processo di esclusione del popolo dalle decisioni politiche attraverso vari meccanismi che vanno dall'incapsulamento di istanze decisionali, come il presunto “autonomia” della banca centrale, estinzione dei consigli deliberativi di ordine pubblico, o corruzione, sia nella sua accezione ristretta di potere del denaro, sia nel senso della deviazione funzionale generata dalla politicizzazione della magistratura, del pubblico ministero, la polizia e le forze armate. Tutti questi cambiamenti hanno portato alla cattura degli organi e delle agenzie governative da parte degli interessi della grande borghesia e delle sue aziende monopolistiche della finanza, dei servizi e del settore agroindustriale, garantendo al tempo stesso la non ingerenza degli interessi del popolo classi nella decisione delle politiche pubbliche e nell'allocazione dei fondi del bilancio preventivo e patrimoniale della Banca Centrale.

Questo processo ha avuto un interregno durante i mandati di Lula e Dilma, quando sono stati creati diversi meccanismi di partecipazione popolare alla scelta delle politiche pubbliche sotto forma di consigli e conferenze. Tuttavia, uno degli strumenti forse più potenti dell'intervento popolare nella gestione del governo, la partecipazione alla preparazione e all'esecuzione del bilancio, pratica consacrata delle amministrazioni di sinistra in Brasile, non è stato nemmeno tentato. Nella stessa direzione, non fu nemmeno presa in considerazione una democratizzazione del Consiglio Monetario Nazionale con l'inclusione di rappresentanti dei diversi gruppi di interesse presenti nella società, cosa che era stata la norma anche durante la dittatura. Il colpo di Stato del 2016 ribalta la democrazia, adottando la tesi delle pretese popolari eccessive e riprendendo politiche che escludono gli interessi della maggioranza. Fu rifatto il bilancio con una drastica riduzione della spesa sociale, fu definita una nuova norma che limitasse la spesa per servizi e investimenti, il cosiddetto tetto di spesa, ma che tralasciava qualsiasi tipo di limite per il pagamento del debito pubblico, che variava tra 45 e più del 50% del bilancio federale, oltre a mantenere la discrezionalità del consiglio della banca centrale nella manipolazione del proprio bilancio. I poveri hanno lasciato il bilancio e gli obiettivi delle politiche statali, lasciando un posto esclusivo alla classe dirigente.

In un passo avanti e che mira ad approfondire la battuta d'arresto antidemocratica, è in discussione al Congresso un progetto di riforma della pubblica amministrazione brasiliana, PEC 32. L'aspetto centrale della proposta è proprio il cambiamento del rapporto tra Stato e i dipendenti che operano nell'erogazione di servizi alla collettività, attraverso l'estinzione del regime giuridico unico e la stabilità funzionale per le carriere dei servi che attuano politiche rispondenti ai bisogni popolari in materia di istruzione, sanità, assistenza sociale e previdenza. Per questi lavoratori verrebbero modificate le regole che definiscono il loro rapporto con lo Stato per consentire alle organizzazioni private di svolgere queste funzioni statali, meri intermediari del lavoro, da parte dei dipendenti senza tutela della loro autonomia per decidere il modo migliore per fornire la propria autonomia servizio previsto dalla legge. O, quel che è peggio, da cariche commissionate, liberamente ricoperte ed esonerate dai governi.

Il tipo di funzionario che verrebbe convocato da chi detiene il potere sarebbe certamente scelto tra quelli più impermeabili alle esigenze sociali e obbedienti agli interessi dei propri superiori e sponsor politici. È un passo indietro verso la forma dinastica dello Stato dell'antica repubblica e monarchia, con il suo corpo di servi composto dai tirapiedi del governo e che si tiene a distanza dal popolo e dalle sue esigenze e richieste. Consumata, questa riforma sarà la distruzione di uno dei pilastri della democrazia, il servizio pubblico al servizio del pubblico e il principio di uguaglianza davanti alla legge.

*Luiz Augusto Estrella Faria è pProfessore di Economia e Relazioni Internazionali presso l'UFRGS. Autore, tra gli altri libri, di La chiave delle dimensioni: sviluppo economico e prospettive del Mercosur (Editore UFRGS).