da DANILO JORGE VIERA*

L'attuale modello di politica fiscale nel paese contribuisce, in larga misura, all'avanzamento della pandemia

Attorno al Covid-19 si è stabilito un consenso, formando un'intesa tra economisti e responsabili delle politiche pubbliche circa la necessità di azioni governative globali e incisive per mitigarne e contrastarne gli effetti sanitari, sociali ed economici, riconosciuti di grande estensione e relativamente lunghi. La posizione assunta dal Fondo Monetario Internazionale (FMI) di fronte alle sfide globali legate alla pandemia è emblematica nel senso di indicare questa rara e difficile convergenza. Per l'istituzione multilaterale, così zelante nel difendere i mercati deregolamentati, la crisi pandemica vissuta dal mondo è la peggiore dalla Grande Depressione degli anni '1930 e, quindi, richiederà risposte eccezionali e su larga scala da parte degli Stati nazionali.

Nel suo più recente rapporto sulle prospettive economiche globali, pubblicato ad aprile, il FMI ha stimato un calo del -3,0% del PIL mondiale quest'anno. Le proiezioni sono che la pandemia causerà una contrazione di circa 9 trilioni di dollari USA nell'economia mondiale entro il 2021, con perdite equivalenti al PIL combinato di Germania e Giappone. Di fronte all'ampiezza che la crisi pandemica sta assumendo, il FMI – così come altre istituzioni che fanno parte della governance globale – hanno sostenuto cambiamenti nella direzione della politica economica dominante, in particolare la politica fiscale, che deve essere gestita con il primario obiettivo di potenziare i sistemi sanitari, nonché di attutire gli impatti del rallentamento economico sul prodotto, sull'occupazione e sul reddito delle famiglie. Inoltre, la politica fiscale deve essere orientata al rilancio della domanda effettiva, con l'obiettivo non solo di mitigare le tendenze recessive, ma anche di stabilire in anticipo basi più promettenti affinché la ripresa economica post-pandemia possa essere più rapida.

In questa prospettiva, la salute di bilancio come parametro principale della gestione fiscale non è stata abbandonata, ma è passata circostanziatamente in secondo piano, anche perché, secondo il FMI, il deterioramento dei conti pubblici sarà inevitabile quest'anno, raggiungendo proporzioni globali. Le stime indicano che il disavanzo fiscale consolidato del settore pubblico nel 2020 raggiungerà il 9,9% del PIL mondiale, il che significa più del triplo della media annuale del 3,2% osservata dal 2012, l'inizio della serie statistica. Nel caso del Brasile, le proiezioni del FMI prevedono una contrazione del PIL del -5,3% e un deficit fiscale consolidato del 9,3% del PIL nel 2020.

Politica fiscale in Brasile

In questo mutato contesto di crisi, si richiama l'attenzione sul comportamento dei responsabili della politica fiscale brasiliana, che sembrano ignari dei rapidi cambiamenti in atto e persistono nelle stesse linee di azione di prima dello scoppio della pandemia, rendendo la gestione di bilancio e finanziaria rimanere sotto l'orientamento principale di garantire una traiettoria del debito pubblico che sia considerata sostenibile in termini intertemporali. Così, anche in piena pandemia, la politica fiscale brasiliana mantiene la sua priorità pressoché unica, che è quella di difendere la solvibilità e garantire la liquidità del debito pubblico, generando risultati primari compatibili con questo obiettivo fondamentale.

I rapporti sull'esecuzione del bilancio del secondo bimestre dell'anno, momento iniziale dell'avanzata della pandemia nel Paese, mostrano che, in generale, i governi federali e subnazionali hanno avuto come strategia principale la mitigazione degli impatti della crisi sui propri finanze, che già erano in disequilibrio, lasciando in secondo piano le azioni per fronteggiare gli effetti sanitari, sociali ed economici del Covid-19.

governo centrale

Questa minore importanza attribuita alla pandemia nell'ambito della politica fiscale è desumibile dall'evoluzione di alcuni indicatori di bilancio delle Amministrazioni centrali. Va notato, in primo luogo, che del disavanzo primario di R$ 114 miliardi contabilizzato dal governo centrale nel secondo bimestre, l'81,5% è stato generato ad aprile, un mese dopo lo scoppio della crisi pandemica nel Paese, indicando la lentezza dell'Esecutivo Federale nell'inoltrare le misure di emergenza necessarie per fronteggiare il Covid-19.

Le informazioni disponibili mostrano infatti che, solo ad aprile, il governo centrale ha ampliato a un ritmo maggiore le proprie spese per far fronte alla pandemia. Le spese di costing sono aumentate di quasi R$ 43 miliardi, principalmente attraverso l'apertura di credito straordinario per finanziare varie azioni (93%) e l'espansione del budget del Ministero della Salute (7%). Contraddittoriamente, gli investimenti si sono ridotti del -1,8%, scendendo addirittura di circa il -54% rispetto a quanto applicato ad aprile 2019.

Un aspetto importante da sottolineare riguarda i fattori condizionanti dell'accentuato deterioramento fiscale delle amministrazioni centrali. Il peggioramento dello squilibrio nei conti pubblici federali non può essere interamente attribuito alle spese straordinarie sostenute per far fronte alla pandemia. I dati disponibili mostrano che gli squilibri fiscali del governo centrale nell'esercizio in corso hanno cominciato a esplicitarsi a febbraio, prima però dello scoppio della crisi pandemica e della tardiva reazione dell'Esecutivo alle nuove avverse condizioni sanitarie ed economiche che il Paese iniziava ad affrontare . . Inoltre, il deterioramento fiscale tra gennaio e febbraio, equivalente a una perdita del risultato primario di R$70 miliardi, è stato praticamente uguale a quello verificatosi tra marzo e aprile, che è stato di R$71,7 miliardi.

governi subnazionali

Da parte dei governi subnazionali, la strategia principale che ha prevalso nella gestione fiscale è stata quella di attuare misure per compensare il calo delle entrate, attraverso tagli e spese contingenti, come indicato dall'analisi dell'esecuzione del bilancio di un campione composto da 21 capitali e 25 stati – questi due campioni corrispondono, rispettivamente, all'86% della popolazione residente nelle capitali e al 98% della popolazione brasiliana.

A fronte di un calo della riscossione delle imposte del -27,4% nel secondo bimestre rispetto al bimestre precedente, guidato principalmente dalla significativa perdita di entrate ICMS (-12,6%), i governi statali hanno ridotto le loro spese primarie di quasi R $ 80 miliardi, con una diminuzione del -39,4% nel periodo di riferimento. Le altre spese correnti e in conto capitale (OCC) sono state ridotte del -21,8%. Con questo prematuro aggiustamento fiscale nel bel mezzo della pandemia, i governatori sono riusciti a ridurre il deficit primario da 53,1 miliardi di BRL a 2,9 miliardi di BRL tra i primi due mesi dell'anno.

Lo stesso orientamento strategico dominava la politica fiscale dei municipi delle capitali. In reazione al calo delle entrate tributarie del -35,2% nel secondo bimestre rispetto al bimestre precedente, determinato principalmente dal calo della riscossione di ISS e ITBI (visto che il calo di IPTU è prevalentemente stagionale), questo gruppo di i comuni hanno ridotto la spesa primaria del -65,1%, attraverso una contrazione del -64,4% in OCC. Così, il disavanzo primario di R$ 24,1 miliardi registrato tra gennaio e febbraio si è convertito in un avanzo di R$ 4,7 miliardi nel secondo bimestre, il che ha comportato un sostanziale aggiustamento di R$ 19,3 miliardi nella struttura della spesa dei capitali, a un tempo in cui questi grandi centri urbani, per la maggior parte, stavano vivendo l'aggravarsi della pandemia.

sfida federale

Con l'aumento delle curve di contaminazione e dei decessi causati dal Covid-19, che avanza, aggravando anche le condizioni economiche e sociali del Paese, come indicato dal forte aumento della disoccupazione, questo modello di politica fiscale attuato in Brasile diventa insostenibile e punta a l'urgenza di modifiche, con l'adozione di altri indirizzi e priorità di bilancio, finalizzate al potenziamento del sistema sanitario pubblico; ad azioni che consentano di accrescere socialmente l'adesione all'isolamento; la conservazione del reddito e dell'occupazione e il mantenimento della domanda aggregata, tra le altre iniziative.

Alla luce degli orientamenti politici e ideologici prevalenti a livello federale, contrari a un'azione efficace, coordinata e incisiva del settore statale per mitigare e contrastare gli effetti della pandemia, spetterà ai governi subnazionali modificare la politica fiscale al fine di mitigare e invertire la progressione dei danni umanitari, sociali ed economici prodotti dal Covid-19.

La legge complementare n. 173, sancita con grande ritardo il 27 maggio, a quasi un mese dalla sua approvazione da parte del Congresso nazionale, stabilisce le condizioni normative per questo necessario e ineludibile cambiamento di direzione della politica fiscale. Oltre a prevedere un'assistenza finanziaria federale di 60 miliardi di BRL per Stati e comuni, la LC 173/2020 modifica diverse disposizioni della LC 101/2000, la Legge sulla responsabilità fiscale (LRF), organizzando un nuovo istituto fiscale di natura straordinaria, che apre spazio di bilancio di emergenza per un'azione più ampia da parte degli enti subnazionali di fronte all'attuale crisi pandemica.

Nuova istituzionalità fiscale

Va notato che la LRF contiene disposizioni che allentano alcuni divieti e controlli sulla gestione fiscale in circostanze eccezionali: sia in una situazione di pubblica calamità (articolo 65) che di prolungata recessione economica (articolo 66). In caso di calamità pubblica, purché riconosciute dal Congresso Nazionale (quando decretato dall'Unione) o dalle Assemblee Legislative (se decretate da governatori e sindaci), le disposizioni e le scadenze per il rinnovo delle spese del personale e debito consolidato nei limiti di legge. Viene inoltre derogato il rispetto dei risultati fiscali e l'obbligo di limitare la spesa per il raggiungimento di tali obiettivi fiscali. In una situazione recessiva, caratterizzata da una crescita economica bassa o negativa per un periodo pari o superiore a quattro trimestri, i termini relativi all'azzeramento del costo del personale eccedente e dell'indebitamento consolidato sono raddoppiati.

I precetti definiti nell'articolo 65 della LRF hanno aiutato molti governatori e sindaci a decretare, nei mesi di marzo e aprile di quest'anno, uno stato di calamità pubblica nei loro stati e comuni, con l'obiettivo di attivare azioni per affrontare la pandemia. Sebbene rendano più flessibile la gestione del bilancio, questi strumenti LRF non sono sufficienti per creare lo spazio fiscale necessario per svolgere le azioni richieste dalla crisi pandemica. I dispositivi istituiti dalla L.L. 173/2020 sono venuti a colmare queste lacune e hanno modificato, anche se solo in via eccezionale e temporanea, l'attuale istituzionalità fiscale del Paese, dotando governatori e sindaci dei necessari meccanismi regolatori per realizzare la spesa allargata in disavanzo indispensabile per garantire efficaci misure di mitigazione e misure di compensazione per gli impatti economici e sociali della crisi pandemica.

Con validità esclusiva per l'esercizio 2020, il programma federativo di contrasto alla pandemia stabilito dalla LC 173/2020 si struttura, sostanzialmente, in tre aree principali:

1. Ambito finanziario: gli obblighi finanziari sono mitigati, per effetto della sospensione del pagamento dei servizi legati ai debiti contratti con l'Unione e delle operazioni di credito interno ed esterno.
2. Ambito fiscale: limiti, divieti, restrizioni, scadenze e modalità di esecuzione delle spese (ad eccezione delle spese con il personale); la modifica e la contrattazione delle operazioni di credito e l'utilizzo degli importi in sospeso sono sospesi, aprendo spazi di bilancio per la sistemazione di maggiori spese.
3. Ambito di bilancio: le restrizioni di bilancio sono mitigate anche attraverso il contributo di risorse fornite dall'assistenza finanziaria fornita dall'Unione.

I principali strumenti normativi che consentono l'efficacia di questi tre fronti finanziario, fiscale e di bilancio del programma sono i seguenti:

1. Sospensione dei debiti contrattuali stipulati con il Governo Federale ai sensi della Legge 9.496/1997, MP 2.185-35/2001 e MP 2.192-70/2001, che risalgono, rispettivamente, al rifinanziamento dei debiti statali e comunali e alla ristrutturazione (privatizzazione e sanificazione) delle banche statali, processi svolti nell'ambito del Piano Real. Questi debiti rappresentano gli stock più elevati di passività detenute da Stati e comuni. A titolo illustrativo, va notato che il debito netto degli stati ha chiuso il 2019 a 709,7 miliardi di BRL, di cui 556,3 miliardi di BRL (78%) corrispondevano a passività rinegoziate attraverso la legge 9.496/1997. Nel caso dei comuni, l'indebitamento netto nello stesso periodo è stato pari a R$64,1 miliardi, di cui R$30,1 miliardi (47%) riferiti alle passività legate al MP 2.185-35/2001. Sono stati inoltre sospesi gli adempimenti dei comuni con il debito rinegoziato con l'Unione relativi agli oneri previdenziali (Legge n. 13.485/2017). Con l'interruzione del pagamento dei servizi derivanti da tali passività, l'Unione è impedita dall'esecuzione delle garanzie contrattuali di tali debiti fino alla fine del 2020, che sono costituite da entrate statali e comunali. Le risorse relative a questi obblighi non pagati dovrebbero essere preferibilmente utilizzate per azioni di contrasto alla pandemia. Le obbligazioni il cui pagamento è stato sospeso confluiranno nello stock del debito statale e comunale solo a gennaio 2022, quando torneranno regolarmente pagate per la durata residua delle rispettive passività.
2. Le operazioni di credito interno ed esterno stipulate con banche e istituzioni multilaterali possono essere modificate in modo da sospendere i pagamenti per i servizi previsti per il 2020.
3. Nell'anno fiscale 2020 i contratti di debito garantiti dalla STN antecedenti al 1° marzo 2020 e che sono stati oggetto di ristrutturazione potranno essere cartolarizzati presso il sistema finanziario nazionale, ovvero: rifinanziati presso le banche.
4. La raccolta fondi è autorizzata mediante anticipazione di entrate tributarie o contributive il cui fatto scatenante non si sia ancora verificato, ivi comprese le società nelle quali il Potere Pubblico detiene direttamente o indirettamente la maggioranza del capitale sociale con diritto di voto. In tali società è autorizzata anche la riscossione anticipata di altre tipologie di importi, oltre a imposte e contributi.
5. Sono altresì autorizzate l'assunzione diretta di impegni e la confessione di debito o operazioni analoghe con fornitori, mediante emissione, accettazione o girata di un titolo di credito.
6. Le operazioni di credito tra enti federali sono autorizzate, direttamente o indirettamente, attraverso un fondo, un'autarchia, una fondazione o una società statale dipendente.
7. Sono sospesi i limiti, le condizioni e le altre restrizioni per le modifiche e la contrattazione delle operazioni di credito.
8. Sono sospesi i pagamenti per il rifinanziamento dei debiti comunali con la Previdenza Sociale.
9. È sospesa la riscossione dei contributi previdenziali a carico dei comuni per i propri sistemi previdenziali, previa autorizzazione con legge comunale.
10. La concessione o l'applicazione del beneficio o dell'incentivo fiscale, basata sulla rinuncia al gettito, può essere effettuata senza osservarne gli effetti sull'obiettivo di risultato fiscale e non è più richiesta alcuna maggiorazione compensativa del gettito.
11. Gli incrementi di spesa non devono più essere effettuati nel rispetto della congruità budgetaria e finanziaria con la LOA né della compatibilità con LDO e piani pluriennali. Pertanto, le spese non devono necessariamente essere coperte da credito e hanno uno stanziamento specifico e sufficiente, che può superare i limiti di budget stabiliti per l'esercizio in corso.
12. La creazione di una spesa continuativa (che superi un periodo superiore a due anni) non necessita di identificare la sua fonte di finanziamento, tanto meno osservarne gli effetti sugli obiettivi fiscali e/o essere accompagnata da un aumento compensativo delle entrate su base permanente.
13. La contrazione di spese aventi effetti finanziari in esercizi futuri è autorizzata negli ultimi due trimestri del mandato.
14. Stabilisce aiuti finanziari a stati e comuni forniti dall'Unione, per un importo di R$ 60 miliardi, così suddivisi: 1) R$ 10 miliardi - investimenti nei settori della sanità e dell'assistenza sociale, di cui R$ 7 miliardi per lo stato governi e R $ 3 miliardi ai municipi; 2) 50 miliardi di reais, di cui 30 miliardi di reais per i governi statali e 20 miliardi di reais per i municipi. L'aiuto finanziario sarà erogato in quattro rate uguali fino a dicembre 2020.

In sintesi, la LC 173/2020, più che stabilire aiuti finanziari agli enti subnazionali in un momento critico di scarsità di risorse di bilancio, crea una nuova istituzionalità fiscale nel Paese, fornendo condizioni normative a governatori e sindaci per eseguire la spesa in deficit allargata, cruciale per consentire la realizzazione di azioni incisive e complete necessarie per fronteggiare efficacemente gli effetti economici, sociali e sanitari della crisi pandemica. Infatti, i 14 punti sopra elencati aprono spazi fiscali per accogliere maggiori spese di Stati e Comuni al di là delle condizioni di finanziamento date da risorse di origine prettamente tributaria, considerato che implicano le seguenti principali evoluzioni:

1. Riducono i vincoli di bilancio reindirizzando le entrate precedentemente impegnate in spese finanziarie legate al debito per finanziare altre spese non finanziarie (voci 1, 2, 8 e 9).
2. Ampliano le possibilità di raccolta fondi presso terzi, attraverso operazioni di credito con banche, enti pubblici, altri enti federativi e fornitori (3, 4, 5, 6 e 7).
3. Ampliano le possibilità di utilizzo delle tasse per concedere incentivi e benefici fiscali (10).
4. Consentono l'espansione delle spese oltre i limiti di budget stabiliti (11 e 12).
5. Consentono l'uso esteso dei saldi non pagati (13)
6. Immettono nuove risorse nel bilancio attraverso trasferimenti intergovernativi (14).

commenti finali

L'analisi delle politiche fiscali adottate dai governi centrali e subnazionali ha consentito di verificare che, pur nel contesto sfidante ed eccezionale della pandemia, i parametri applicati nella gestione dei conti pubblici non sono mutati, mantenendo l'orientamento di pareggio di bilancio previgente alla crisi. In tale indirizzo, gli interventi per fronteggiare gli effetti sanitari, sociali ed economici del Covid-19 sono stati subordinati alle condizioni di finanziamento date in primis dalle basi imponibili, il cui sgravio ad inizio anno, causato dall'avanzare della stessa situazione pandemica, finito per restringere le misure di mitigazione e compensazione degli impatti della crisi.

Pertanto, è possibile affermare che questo attuale modello di politica fiscale nel Paese contribuisce, in larga misura, all'avanzamento della pandemia, considerando che le azioni adottate, sebbene possano andare nella giusta direzione, diventano strutturalmente ristrette, implicando nelle carenze e nelle debolezze.

A causa dei crescenti danni umanitari, sociali ed economici che l'avanzata del Covid-19 sta producendo nel Paese, è decisivo e urgente cambiare questo modello di politica fiscale, incompatibile con l'estensione della crisi in pieno sviluppo. Il governo federale ha già dimostrato la sua inettitudine, incapacità e, soprattutto, la sua riluttanza e inerzia ad affrontare la crisi pandemica, lasciando a governatori e sindaci il compito di guidare le iniziative nazionali per combattere il Covid-19.

LC 173/2020 fornisce ai governi subnazionali strumenti fiscali più ampi, che consentono l'esecuzione di spese allargate in deficit e, quindi, aprono spazi di bilancio per accogliere le azioni che potrebbero essere necessarie per affrontare gli effetti sanitari, sociali ed economici della pandemia di crisi. Ci sono i presupposti istituzionali per una diversa politica fiscale, che rendono ingiustificabili decisioni governative guidate da rigidi principi di austerità di bilancio.

*Danilo Jorge Viera ha conseguito un dottorato di ricerca in economia applicata presso IE-UNICAMP.