da LEONARDO AVRITZER & WAGNER ROMÒO*
Per la ricostruzione della politica di partecipazione sociale nel governo Lula: argomenti e proposte
La riorganizzazione delle politiche partecipative nel terzo mandato del presidente Lula non è solo un'esigenza legata all'orientamento politico del Partito dei Lavoratori. È un'esigenza politica considerando i modi non pubblici e anticittadini di organizzare il bilancio pubblico negli ultimi tempi. Il governo di Jair Bolsonaro (e di Michel Temer, in misura minore) ha interrotto un graduale processo di riconoscimento della partecipazione sociale come elemento strategico del ruolo dello Stato brasiliano nel suo rapporto con la società.
Abbiamo visto i consigli nazionali essere caratterizzati male ed estinti e le conferenze sulle politiche pubbliche - che hanno riunito milioni di persone durante il periodo Lula e Dilma - sono state interrotte. Il “bilancio segreto” è il culmine delle manovre antirepubblicane del parlamento brasiliano. Jair Bolsonaro ha parlato solo ai settori della società che erano d'accordo con lui, soprattutto nel mondo degli affari e religioso.
Sensibile alla necessità di riprendere un governo democratico e popolare, il Presidente Lula ha affrontato in più occasioni la partecipazione e il dialogo con la società durante la sua vittoriosa campagna elettorale: un bilancio partecipativo nazionale in contrapposizione al “bilancio segreto”; la ripresa dei convegni nazionali sulle politiche pubbliche, massima espressione di partecipazione sociale del suo governo; la costruzione di un governo ampio, in dialogo con l'intera società brasiliana.
Comprendiamo che il momento della transizione deve essere quello della riflessione e della preparazione per i compiti che abbiamo nei prossimi quattro anni. In questo contributo al rinnovamento della politica di partecipazione sociale nel governo Lula, affronteremo sei punti: (i) la creazione di una segreteria all'interno dell'organo di articolazione politica del governo federale che strutturi la partecipazione sociale, il rapporto con i movimenti sociali e le diverse forme politiche partecipative; (ii) la ricomposizione dei Consigli nazionali di indirizzo pubblico, dopo il sisma che li ha colpiti con decreto 9.759/2019; (iii) la ripresa dei convegni nazionali di politica pubblica, per la maggior parte disattivati nel periodo in corso; (iv) il dibattito sul Bilancio Partecipativo nazionale, proposto da Lula in opposizione al “bilancio segreto”; (v) l'inclusione dei movimenti sociali nella formulazione e nell'attuazione delle politiche pubbliche, come elemento di mobilitazione e articolazione di un progetto di società democratica e popolare; e (vi) l'importanza che le azioni partecipative costituiscano un principio di governo aperto in tutti i segretariati e ministeri, in un continuo lavoro di co-creazione tra società civile e governo, per politiche pubbliche più democratiche.
Successivamente, dettagliamo i nostri punti.
Una struttura per la partecipazione alla Segreteria Generale della Presidenza della Repubblica
La prima questione rilevante da discutere in una riorganizzazione dei processi partecipativi è la creazione di un posto nel governo federale che possa effettivamente coordinare le diverse azioni relative alla riorganizzazione dei consigli nazionali, al rapporto con i movimenti sociali, alla formazione di una burocrazia capace di affrontare concretamente la partecipazione, oltre a costruire una proposta di bilancio partecipativo nazionale. A nostro avviso, questo luogo di strutturazione amministrativa delle azioni partecipative dovrebbe essere nella Segreteria Generale della Presidenza con la riorganizzazione di una Segreteria Nazionale per la Partecipazione Sociale.
Lo ha fatto il primo governo Lula nel suo primo giorno di mandato con il Provvedimento n. , soprattutto nel rapporto e nell'articolazione con gli organismi della società civile e nella creazione e realizzazione di strumenti di consultazione e partecipazione popolare nell'interesse dell'Esecutivo”.
La Misura Provvisoria 103 ha promosso molto più di un riordino governativo: ha forgiato un concetto di governo che ha collocato l'organizzazione dei processi partecipativi nell'ambito delle sue principali strutture gestionali, collocate direttamente nel Palazzo Planalto. In questo caso, la nostra proposta è che il Segretariato Generale della Presidenza abbia un ruolo allargato.
Oltre al ruolo centrale di articolazione con la società civile e i movimenti sociali – svolto nei governi PT dal Segretariato Nazionale per l'Articolazione Sociale – e ai nuovi compiti che proporremo di seguito, è urgente ricomporre i consigli nazionali e renderli perenni come sede deliberativa dell'amministrazione federale, e anche la ripresa dei convegni nazionali. È importante che la Segreteria Generale della Presidenza assuma questo ruolo di coordinamento, in dialogo con le rispettive segreterie e ministeri, ancora nei primi giorni del 2023.
Proposta 1: riprendere il ruolo della Segreteria Generale della Presidenza della Repubblica come articolatore del rapporto con la società civile e i movimenti sociali, partecipazione ai sensi del Provvedimento 103/2003, aggiungendovi il compito di riorganizzare i Consigli nazionali di indirizzo pubblico e conferenze.
La ricomposizione dei consigli nazionali di politica pubblica
I consigli nazionali sono una parte essenziale del rapporto tra partecipazione e processo decisionale pubblico in Brasile, stabilito dalla Costituzione del 1988. Sebbene la Costituzione abbia stabilito una dinamica partecipativa in tutti i settori della politica pubblica, ha anche determinato aree chiave che si sarebbero distinte in l'organizzazione delle politiche pubbliche nel periodo della Nuova Repubblica. Tra questi ambiti, vale la pena citare i tre in cui i Consigli nazionali sono stati immediatamente implementati: Sanità, Assistenza Sociale e Infanzia e Adolescenza.
A partire dal 1994, i governi FHC e Lula hanno istituito una politica di espansione dei consigli nazionali, nei più diversi ambiti delle politiche pubbliche. C'erano 19 consigli creati da FHC e 41 creati da Lula. Con questa nuova politica, di allargare la partecipazione e incorporare attori della società civile o professionisti di queste aree, nel processo di elaborazione delle politiche pubbliche, c'è stato un enorme progresso nel rapporto con la società civile nel governo. Questo rapporto, che poi ha finito per allargare le stesse conferenze nazionali, è stato fondamentale per il nuovo patto intorno alle politiche sociali che esisteva nel primo decennio di questo secolo.
Dal 2016, con Michel Temer, e più fortemente dal 2019, con Jair Bolsonaro, sono stati realizzati cambiamenti che hanno fortemente ridotto la partecipazione degli attori della società civile all'elaborazione delle politiche pubbliche in Brasile. Carla Bezerra, Maira Rodrigues e Wagner Romão (2022) ha mostrato che c'erano pochi consigli la cui struttura è rimasta invariata. Nella maggior parte di essi, soprattutto in quelli di grande rilevanza, come il Consiglio Nazionale dell'Ambiente e il Consiglio Nazionale dell'Assistenza Sociale, sono stati compiuti forti interventi al fine di ridurre la partecipazione degli attori della società civile all'elaborazione di queste politiche pubbliche.
Le politiche partecipative nel nuovo governo Lula dovrebbero rivedere con forza le limitazioni imposte da Bolsonaro, sia attraverso il decreto 9759/2019, sia attraverso politiche specifiche per alcune aree, come l'ambiente. Sarà necessario istituire una forte azione legislativa per l'approvazione di leggi che garantiscano la rappresentanza democratica nei consigli.
Proposta 2: rivedere, entro i primi 90 giorni di governo, la legislazione che impedisce o riduce la partecipazione della società civile ai consigli nazionali di politica pubblica. Riprendano immediatamente il Consiglio nazionale per la sicurezza alimentare e il Consiglio nazionale dei popoli indigeni. Ripristino della composizione originaria del Consiglio Nazionale dell'Ambiente.
Rassunzione e potenziamento dei convegni nazionali
La maggior parte delle conferenze è stata disattivata dal governo Jair Bolsonaro, ma in alcuni ambiti più istituzionalizzati, come la sanità, sono sopravvissute, grazie alla forza della legislazione partecipativa approvata durante la ridemocratizzazione. Le conferenze nazionali hanno rappresentato la politica partecipativa più importante del primo decennio di questo secolo. I convegni hanno caratteristiche che esprimono politiche partecipative a maggiore intensità di partecipazione, poiché hanno tappe a livello locale, statale e nazionale.
Svolgono ruoli molto importanti che devono essere rapidamente recuperati dal prossimo governo. In primo luogo, la mobilitazione della popolazione a livello locale attorno a politiche pubbliche pertinenti che siano in grado di mobilitare efficacemente la popolazione attorno alle proprie preferenze. D'altra parte, la fase più importante delle conferenze nazionali è stata quella statale. Questa è la fase in cui le diverse decisioni prese a livello locale vengono concordate o ribaltate e prepara i delegati alla fase nazionale.
La fase nazionale delle conferenze è estremamente rilevante perché, allo stesso tempo, in cui porta gli attori sociali a Brasilia e concorda le preferenze nell'area delle politiche pubbliche tra governo e società civile, sottolinea anche le preferenze del governo per lo stesso potere legislativo, creando le condizioni per la presentazione di nuove proposte. Le conferenze nazionali del governo Lula hanno avuto il grande merito di permettere la partecipazione di più di sei milioni di persone, nelle diverse fasi delle conferenze nazionali e di portare a Brasilia gli attori sociali con l'obiettivo di concordare queste proposte.
Per la rapida ripresa delle conferenze nazionali è necessaria una maggiore omologazione da parte della Segreteria Generale della Presidenza dei suoi obiettivi. Cioè le conferenze nazionali devono avere delle priorità ben chiare, come è avvenuto in alcune conferenze e in altre no, e allo stesso tempo devono indicare impegni e indicare al governo quali sono le priorità di una certa agenda legislativa, in ciascuna degli ambiti delle politiche sociali. È importante che si muovano anche in termini di monitoraggio delle loro linee guida all'interno dello stesso governo federale, cosa molto importante per rafforzare la loro legittimità e credibilità.
Proposta 3: La Segreteria Generale si organizzi per riprendere le Conferenze nazionali dal mese di giugno con una maggiore omogeneità delle priorità nel loro formato, in dialogo e articolazione con le segreterie ei ministeri specifici di ciascun settore di ordine pubblico.
Il dibattito sul bilancioazione partecipativa nazionale
Il Bilancio Partecipativo (PB) è stata la più importante politica partecipativa in Brasile tra il 2000 e il 2012. Si trattava sostanzialmente di una politica municipale che gradualmente si è espansa da 13 città a 103, poi a più di 200, raggiungendo quasi 400 città. Tuttavia, le dinamiche del BP ne hanno reso difficile l'estensione a livello nazionale per due ragioni principali: in primo luogo, la mancanza di istituzionalizzazione giuridica e, in secondo luogo, una forte dipendenza dalla guida dell'esecutivo locale. È successo, quindi, che la politica partecipativa più rilevante in termini di governi di PT a livello federale tra il 2003 e il 2016 sono state le conferenze nazionali.
Il bilancio segreto, cioè gli emendamenti del relatore che trasferiscono risorse alla base dei deputati senza alcuna pubblicità e che rompono con uno schema di cittadinanza nella distribuzione delle risorse pubbliche, apre l'occasione per un tentativo di bilancio partecipativo nazionale. Ciononostante, dobbiamo chiederci in modo più approfondito quali sono le prospettive di un Bilancio Partecipativo nazionale, o se effettivamente si tratta di una politica di Bilancio Partecipativo locale basata su risorse federali. Comprendiamo che il Bilancio Partecipativo nazionale ha una possibilità di entrare in vigore se di fatto è un sostituto del bilancio segreto, o almeno un modo per pubblicizzare questo bilancio, come proposto dal Rete Democrazia e Partecipazione.
In questo senso la proposta di Bilancio Partecipativo nazionale appare più vicina all'esperienza peruviana, tra le poche esperienze internazionali di bilancio partecipativo a livello nazionale. Il Bilancio Partecipativo nazionale in Perù è stato attuato, dopo il governo Fujimori, sulla base di trasferimenti federali ai comuni che hanno avuto come contropartita l'elaborazione di un processo partecipativo.
Alcuni elementi possono anche potenziare questo bilancio partecipativo a livello locale, trasformandolo in un'esperienza sia locale che statale. In questo caso, potremmo pensare a un processo molto simile a quello delle conferenze nazionali, dove dopo una serie di riunioni comunali, ci sarebbero riunioni statali che decidessero le priorità per alcune grandi opere statali. In questo senso, pensiamo che questa proposta sembri essere la più praticabile in una situazione in cui il Partito dei Lavoratori non detiene la maggioranza nel Congresso Nazionale e non ha la capacità di generare una coalizione sufficientemente ampia per approvare questa politica.
Riteniamo, inoltre, che la proposta di Bilancio Partecipativo nazionale non possa ripetere gli errori del tentativo di attuazione della Politica Nazionale di Partecipazione Sociale, che nel 2014 espresse forti contrasti tra l'Esecutivo e il Congresso Nazionale, e generò un decreto legislativo che lo abrogava nel Camera e Senato. È fondamentale che dalla negoziazione della manovra di bilancio con il Congresso, soprattutto con la Camera dei deputati, emerga una politica partecipativa di questa portata.
Proposta 4: collegare gli emendamenti del relatore nei settori delle politiche pubbliche e delle infrastrutture alla partecipazione locale della popolazione. Questa partecipazione può essere sia una forma di deliberazione sulle priorità che di controllo dell'uso delle risorse.
I movimenti sociali nella formulazione e attuazione delle politiche pubbliche
Una delle giuste rivendicazioni dei movimenti sociali che sono stati fondamentali nella resistenza a Bolsonaro e nell'elezione del presidente Lula è l'effettiva partecipazione al prossimo governo. In questo senso, se da un lato comprendiamo che l'istituzionalizzazione dei consigli e delle conferenze è un importante meccanismo di partecipazione, dall'altro comprendiamo che anche i movimenti sociali devono partecipare a quelli che Luciana Tatagiba e Ana Cláudia Teixeira (2021) hanno definito “programmi associativo".
Si tratta di azioni come l'accordo con l'Articulação do Semiárido Brasileiro (ASA) per la costruzione di centinaia di migliaia di cisterne nel nord del Minas Gerais e negli stati del Nordest brasiliano. Oppure il Solidarity Credit Program (PCS) o la Minha Casa Minha Vida Entidades (MCMV-E) che si sono realizzati attraverso movimenti e organizzazioni della società civile nel campo dell'edilizia popolare, basati sull'apprezzamento dei modelli di autogestione negli insediamenti abitativi. Anche in campo culturale, con il National Living Culture Policy (PNCV), con i Punti Cultura ei Pontoni, nello sviluppo di reti basate sull'empowerment delle comunità. O anche nel Food Acquisition Program (PAA), dove i movimenti sociali rurali hanno potuto articolarsi in cooperative per produrre e vendere nei loro comuni, interferendo nelle reti di distribuzione alimentare locale e affrontando le contraddizioni del mercato della fame in Brasile.
Tali esperienze devono essere rafforzate e moltiplicate, con una strategia di articolazione centralizzata e deliberata tra il governo federale e le reti dei movimenti sociali. L'idea centrale è quella di favorire modelli alternativi di produzione e di accesso ai beni pubblici formulati e realizzati insieme a “attori collettivi con una storia di mobilitazione diretta a favore dell'affermazione dei diritti”. Questo tipo di politica pubblica partecipativa dovrebbe essere attuata nel maggior numero possibile di programmi di governo, come strategia di relazione con una società che non aspetta il governo, al contrario, funge da elemento mobilitante e articolante di partecipazione concreta, con risultati immediati e visibili dalla comunità trasformazione della società. C'è un enorme potenziale per queste azioni per combattere la fame, per esempio.
Comprendiamo che il centro dinamico di questi “programmi associativi” dovrebbe trovarsi anche nel Segretariato Generale, all'interfaccia tra governo e movimenti sociali/società civile, con il suo rafforzamento come principio di governo. Evidentemente tutto deve avere le sue radici, formulazione e attuazione delle azioni nelle segreterie e nei ministeri preposti ai settori.
Proposta 5: Stabilire nella Segreteria Generale, oltre all'interlocuzione e all'articolazione con i movimenti sociali e la società civile, una dinamica per stimolare la formulazione di politiche pubbliche in cui essi siano protagonisti.
Un governo aperto alle innovazioni democratiche
C'è una forte effervescenza creativa nella società brasiliana e nelle esperienze dei governi subnazionali (in Brasile e in altri paesi) nel campo delle innovazioni democratiche che possono e devono essere utilizzate da settori e aree del governo federale. Piattaforme digitali come Partipedia sono depositari di esperienze di interazione tra società civile e governi che possono essere valutate e integrate in diverse azioni della pubblica amministrazione federale.
Il paradigma di governo aperto (composto dagli elementi di trasparenza, integrità, controllo, partecipazione e tecnologia) è stato importante per proteggere le azioni di co-creazione e gestione condivisa delle politiche pubbliche. Il Brasile è firmatario di accordi internazionali in questo campo, che si è sviluppato notevolmente nel governo di Dilma Rousseff e in governi subnazionali come quello di Fernando Haddad nel municipio di San Paolo.
Il Segretariato Generale, nel suo prossimo Segretariato Nazionale per la Partecipazione Sociale, dovrebbe ospitare una sorta di “nucleo strategico-partecipativo” capace di assorbire istanze in tal senso provenienti da Ministeri e Segreterie e provocare in questi organismi che le loro politiche, i loro programmi e le loro azioni siano portati avanti con una componente partecipativa e mobilitante della società. È auspicabile che ogni ministero o segreteria finale abbia al suo interno un nucleo simile, che possa essere responsabile di azioni relative alle innovazioni democratiche.
Proposta 6: Istituire un “nucleo strategico-partecipativo” nel Segretariato generale, collegato ad analoghi nuclei nei ministeri e nei segretariati.
Pensieri finali
Infine, merita una breve nota sugli elementi politici e valutativi della partecipazione. Le politiche partecipative hanno un'importanza che trascende l'organizzazione e l'efficacia delle politiche pubbliche. Sono legati a un atto di democratizzazione delle relazioni tra stato e società che aiutano nell'apprezzamento della democrazia. Nel caso brasiliano, dove abbiamo trascorso quattro anni concentrandoci sui messaggi presidenziali sui social network o sulle vite che focalizzavano la politica su atti di ratifica o opposizione, è molto importante coinvolgere gli attori sociali in discussioni efficaci sulle politiche pubbliche. Questo atto valorizza la democrazia non solo come forma di governo, ma principalmente come forma di relazione tra lo Stato e la società.
*Leonardo Avritzer È professore presso il Dipartimento di Scienze Politiche dell'UFMG. Autore, tra gli altri libri, di Vicoli ciechi della democrazia in Brasile (civiltà brasiliana).
*Wagner Romano Professore di Scienze Politiche presso Unicamp e membro del Consiglio Comunale di PT-Campinas.
Riferimenti
Bezerra, Carla; Rodrigos, Maira; Romano, Wagner (2022). Consigli di politica pubblica nel governo Bolsonaro: impatti del decreto 9.759/2019 sulla partecipazione della società civile. In: Luciana Tatagiba, Debora Rezende de Almeida, Adrian Gurza Lavalle e Marcelo Kunrath Silva (a cura di). Partecipazione e attivismo: tra battute d'arresto e resistenza. Porto Alegre, Editora Zouk, p. 37-64.
Tatagiba, L.; Teixeira, CA (2021). Movimenti sociali e politiche pubbliche nel ciclo dei governi del PT: la controversa novità dei programmi associativi. In: Luciana Tatagiba e Ana Claudia C. Teixeira (a cura di). Movimenti sociali e politiche pubbliche. San Paolo: Unesp, p. 23-47.
Il sito la terra è rotonda esiste grazie ai nostri lettori e sostenitori. Aiutaci a portare avanti questa idea.
Clicca qui e scopri come
