da RENATO DAGNINO & PAULA ARCOVERDE CAVALCANTI*
Un progetto di governo che non intende modificare la situazione preesistente non richiederà un’elevata governabilità, poiché non ci saranno molti ostacoli alla sua azione
Abbiamo sentito dagli attivisti di sinistra che “dobbiamo portare la gente in piazza”, che “dobbiamo tornare a lavorare dal basso” e che “dobbiamo aumentare la consapevolezza a livello di base” e, da persone meno politicizzate, che “quando i politici che salgono al potere dimenticano ciò che hanno promesso”. Queste dichiarazioni rivelano la sensazione che sia necessario aumentare il sostegno politico dell’attuale governo affinché possa realizzare ciò che vuole la base; o ciò che ha promesso a coloro che lo hanno eletto.
Esprimendo la stessa apprensione, abbiamo sentito dai colleghi universitari che “è necessario garantire una certa governance all'attuale governo”. Assimilando questo concetto a quel sostegno politico di cui parlano quei militanti, o a quello che più tardi chiameremo “sostegno politico”, sono loro i destinatari di questo testo.
Affrontiamo qui quest’ultima preoccupazione cercando di chiarire la “problematica” della governabilità. Per fare ciò, esporremo alcune cose che abbiamo imparato sulla governance durante l'organizzazione di un corso di gestione strategica pubblica per attivisti del PT, come parte di una partnership tra la Fondazione Perseu Abramo e Unicamp, che si è riunito su https://fpabramo.org.br /publicacoes/wp-content/uploads/sites/5/2017/05/gestao-WEB-final.pdf.
In un secondo testo, basato su questo, ma orientandoci verso una “soluzione”, proporremo azioni di governo in grado di aiutare ad affrontare le prime tre apprensioni degli attivisti di sinistra.
Un modello per comprendere la governance
Interpretando gli insegnamenti del maestro Carlos Matus, disegniamo una figura per mostrare agli studenti del Corso come analizzare la fattibilità politica dei progetti e delle azioni di governo: il triangolo di governo.
Offre un modello che esprime la governabilità in funzione di tre variabili che sono rappresentate ai suoi vertici. A rischio di eccessiva semplicità, si può affermare che governare significa controllare adeguatamente queste tre variabili al fine di massimizzare la governabilità. È concepito, in uno schema bidimensionale, dall'area del triangolo governativo.
g = f (a, p, c)
Dove: g = governabilità;
a = sostegno politico;
p = conservatorismo del progetto di governo; È
c = capacità di governo
Un gruppo politico che intende governare deve preventivamente formulare, per poter partecipare alle elezioni, un progetto di governo. Qui lo si intende come l'insieme degli obiettivi che ha e vuole concretizzare, e che di fatto esprimono i desideri della parte della popolazione che lo ha eletto. Questo approccio esclude i pregiudizi demagogici che compaiono nelle “politiche simboliche”; quelli cioè che tipicamente compaiono nei discorsi pre-elettorali, il cui obiettivo dichiarato non è considerato da chi li formula come qualcosa da concretamente attuare.
Il sostegno politico che questa parte della popolazione le ha dato attraverso il “voto alle urne”, che potrà poi essere valutato mediante sondaggi d’opinione, e il “voto in parlamento”, di cui il governo ha bisogno per approvare le misure promesse ai suoi elettori e continuare a governare, è una composizione di questi due elementi. Come molte altre cose in politica e politica, dipende dal supporto multimediale. Il Supporto Politico, anche perché è la componente più visibile e monitorabile della governabilità ed esprime la correlazione delle forze politiche vigenti in un dato momento, viene spesso assimilato alla governabilità.
L'idea intuitiva che la governabilità è direttamente proporzionale al sostegno politico può essere espressa come segue: g = f (IL, …); dove: g = governance; a = sostegno politico.
Un progetto di governo che non intenda cambiare la situazione preesistente – un progetto conservativo (o che si propone di “remare con la corrente”, sfruttando i rapporti di forza) – non richiederà un’elevata governabilità, poiché non ci saranno molti ostacoli alla sua azione. Al contrario, un progetto di governo “trasformativo” (o changeist, dato che esprime una grande ambizione di cambiare la situazione esistente “remando contro corrente”), richiederà un’elevata governabilità. Dovrà anche affrontare gli ostacoli interni a un sistema composto da agenti umani e non umani e alle loro relazioni, che tendono ad essere avversi alla sua attuazione; quello che nel Corso abbiamo chiamato lo “stato ereditato”.
Ciò implica che il grado di governabilità di cui un governo ha bisogno per governare è inversamente proporzionale all’ambizione del progetto di governo. Ovvero, in altre parole, che è direttamente proporzionale al conservatorismo del progetto governativo. Questo è g = f (a, p…), dove: g = governance; a = sostegno politico; ep = conservatorismo del progetto di governo.
La squadra di governo (o squadra dirigente), sempre preoccupata di ottenere sostegno politico, deve valutare in ogni momento il rapporto di forze – resistenza e sostegno – che esiste. Per costruire risultati che cambino la realtà al servizio della propria base, per attuare il proprio progetto di governo ed espandere la propria governabilità, è necessario avere la capacità di governare.
Si tratta di una composizione peculiare di esperienza gestionale, metodi di lavoro, organizzazione interna, competenze personali, controllo dei mezzi per intraprendere il progetto di governo e controllo delle risorse (tempo, conoscenze, risorse finanziarie, personale formato). Implica la capacità di formare opinioni, di gestire o coordinare i processi di lavoro, di generare leggi o regolamenti, di comunicazione e di mobilitazione del sostegno. È idiosincratico e particolare nel senso che non è neutrale, ma è intrinsecamente connesso al progetto di governo. Si concretizza, in sintesi, nella capacità specifica del gruppo dirigente di portare avanti il progetto di governo.
È intuitivo che la governabilità è direttamente proporzionale alla capacità di governo (o a quella che viene chiamata anche governance), alla risorsa cognitiva (saper governare) del gruppo dirigente.
In breve possiamo scrivere che g = f (a, p, c). dove: g = governabilità; a = sostegno politico; p = conservatorismo del progetto di governo; ec = capacità di governo.
La governance, quindi, non è sinonimo di sostegno politico. La governabilità, poiché dipende dal sostegno politico, è un attributo momentaneo o congiunturale, nel senso che dipende dalla situazione politica o, più in particolare, dalla correlazione delle forze politiche in vigore in un dato momento.
Per quanto riguarda la capacità di governo, va notato che, a differenza del sostegno politico, si tratta di una variabile che, senza essere immutabile, come verrà mostrato di seguito, non varia nel tempo a seconda della situazione politica. E che non va inteso, come presuppone il pensiero conservatore del management pubblico, come qualcosa di neutrale. Gli elementi che la compongono sono ideologicamente e politicamente situati.
In definitiva, e questo è stato il motivo del Corso di Management Strategico Pubblico di cui ho parlato, la capacità del governo necessaria per attuare un progetto di governo del cambiamento è radicalmente (nel senso di andare alla radice) diversa da quella richiesta da un governo conservatore. Il Corso nasce dalla constatazione che i militanti di sinistra, soprattutto quando trasformati in manager, si fondavano su una conoscenza conservatrice della gestione pubblica, “contaminata” con i valori e gli interessi interiorizzati nel quadro analitico-concettuale della destra e nel strumenti metodologico-operativi derivati dall'amministrazione aziendale (quelli considerati efficienti, ecc.) che avevano guidato la riforma manageriale del neoliberismo.
Esempi per chiarire
Al fine di rendere più chiaro il concetto di governance ed enfatizzare le caratteristiche delle sue variabili costitutive che risultano di particolare interesse per i team responsabili di progetti di governo del cambiamento, come è avvenuto per gli studenti del Corso, abbiamo aggiunto ulteriori elementi all'analisi. Per fare ciò, sono state caricaturate due situazioni rappresentate in due grafici in cui il sostegno politico e la capacità di governo sono indicati sull’asse verticale e il tempo di governo sull’asse orizzontale.
In questo primo grafico, la curva più scura, quella della capacità di governo, inizia nell’area negativa, indicando che la squadra di governo eletta, come spesso accade, non sa ancora come realizzare il suo progetto di governo. E lo fa, infatti, solo quando incrocia l'asse orizzontale. La curva del sostegno politico inizialmente è positiva e alta, riflettendo il fatto che il governo eletto conta sempre, inizialmente, sull’approvazione della maggioranza della popolazione.
Il tempo necessario al gruppo dirigente per acquisire la capacità di governare è una variabile critica. Questo tempo non può essere considerato un tempo di governo. Mentre la squadra acquisisce capacità di governo, finché la curva non supera la linea orizzontale mostrata nel grafico, qualcuno diverso da loro governa effettivamente. È un periodo in cui la tendenza è quella di perdere il sostegno politico.
La figura seguente rappresenta la governance, ora utilizzando uno schema tridimensionale. A sinistra è mostrata una situazione che corrisponde al grafico precedente. Si tratta di un governo che ha un progetto governativo molto ambizioso (o un basso livello di conservatorismo), evidenziato dal fatto che il picco corrispondente è molto al di sotto del suo livello massimo. E che, come mostra il grafico, gode di un ragionevole sostegno politico e di una scarsa capacità di governo. E infine, di conseguenza, ha una governance relativamente bassa (rappresentata dall’area del triangolo).
A destra del diagramma è mostrato, ora da un'altra prospettiva, cosa è successo a quel governo di cui rappresentava il movimento il grafico precedente. Dato che il gruppo dirigente non aveva una capacità di governo coerente con (o sufficiente per) l’attuazione del suo progetto di governo, ci è voluto del tempo per avviare il suo governo; o governare effettivamente.
Pertanto, a causa della scarsa capacità di governo del gruppo dirigente (o della limitata capacità di attuare azioni che servano gli interessi della popolazione), si è verificata una diminuzione del suo sostegno politico (che si denota con lo spostamento del vertice che lo rappresenta verso il centro del triangolo).
Di conseguenza, per impedirne la governabilità (rappresentata dall’area ridotta del triangolo), il gruppo ha dovuto ridurre l’ambizione del suo progetto di governo. Oppure, che è lo stesso, ha dovuto aumentare il conservatorismo del suo progetto di governo (che si denota dallo spostamento verso l’alto del vertice che lo rappresenta). La sua ambizione di cambiare la situazione preesistente è stata sacrificata per compensare la perdita di sostegno politico. L'introduzione di obiettivi o manager che esprimessero l'interesse delle forze conservatrici ha portato il gruppo dirigente a non governare più; e che il periodo di governo in realtà si è concluso prima del previsto.
Una situazione diversa dalla precedente, in cui il gruppo dirigente riesce ad acquisire più rapidamente capacità di governo, e quindi a prendersi cura degli interessi della popolazione e a mantenerne il sostegno politico, è rappresentata nel grafico sottostante. In esso, la linea tratteggiata che rappresenta la capacità del governo si trova a sinistra della precedente.
Questa squadra, iniziando a governare con una maggiore capacità di governo (nel senso di essere più adatta alla realizzazione del proprio progetto di governo), può far sì che il sostegno politico aumenti anziché diminuire. Il governante, ora, non sarà costretto ad abbassare le sue aspettative di cambiamento della realtà. Di conseguenza, il periodo effettivo del governo inizia prima e il tuo progetto può essere mantenuto fino alla fine. Potrebbe anche promuovere un'estensione del mandato previsto attraverso l'elezione del suo successore.
Conclusioni in attesa di chiusura
L’analisi svolta finora e la considerazione di questi due casi permettono di avanzare nella comprensione del modello del triangolo di governo per spiegare la governabilità e per rafforzare l’idea che essa non debba essere interpretata come sinonimo di sostegno politico. Sottolinea, in particolare, che la variabile chiave sotto il controllo della coalizione del cambiamento è la capacità di governo del gruppo dirigente che “emerge” da essa. Cioè, la sua capacità di promuovere azioni di governo che modifichino i rapporti di forza al fine di aumentare il sostegno politico e aumentare la probabilità di attuare il proprio progetto di governo.
Prima delle elezioni, la popolazione può votare per un candidato perché pensa che sappia governare, perché parla bene, è attraente e dice che difende i propri interessi. Tuttavia, in seguito, dopo che il candidato sarà entrato in carica, il sostegno politico non sarà un mero riflesso della simpatia per le idee del gruppo dirigente. Una volta che il governo è in carica, la simpatia non è più così importante come lo era prima delle elezioni.
Come mostrato nel grafico sopra, è quando la curva della capacità del governo inizia a salire e raggiunge il punto in cui il gruppo dirigente inizia a possedere un repertorio cognitivo sufficiente per attuare il suo progetto di governo, che il sostegno politico, che aveva già iniziato a diminuire, aumenta e raggiunge il livello necessario affinché il governo possa eleggere la prossima coalizione.
Da ciò, in particolare, ma anche come regola generale, risulta chiaro che il sostegno politico è proporzionale alla capacità del governo. Questo è ciò che, riassumendo infine, si può scrivere che g = f (a, p, c). Dove: g = governabilità; a = sostegno politico; p = conservatorismo del progetto di governo; c = capacità di governo = f (IL). In altre parole, che la governabilità sarebbe una funzione della capacità di governo, o che “dipenderebbe due volte” dalla capacità di governo.
La capacità di governo, intesa come capacità di “realizzare” (che è più che attuare) l’insieme di obiettivi concordati o “negoziati” dalla coalizione politica con la parte della popolazione con cui è alleata, che vuole realizzare attraverso il suo progetto governativo.
Quando acquisirà il potere esecutivo dello Stato, una coalizione di governo changeista troverà composizioni degli altri due poteri costituzionali (legislativo e giudiziario) e quelle che si manifestano nel tessuto sociale (media, potere economico, militare, ecc.) a cui tenderanno per minare il suo sostegno politico. I primi due direttamente, vincolando la loro azione utilizzando l'ambito burocratico-giuridico di quello che, nel Corso a cui si è fatto riferimento, abbiamo battezzato “Stato ereditario”. Cioè l’apparato istituzionale da cui il governo del cambio dovrà “inventare” quello che chiamiamo “Stato Necessario”.
Per mantenere un elevato sostegno politico, la leadership deve avviare un processo “inside-out” volto a neutralizzare e combattere l’opposizione dei due poteri costituzionali al fine di sbilanciare i rapporti di forza a favore del governo. E, “dall'esterno verso l'interno”, attraverso quello che nel Corso abbiamo battezzato il “pentagramma del potere”. Cioè, un processo in cui cinque momenti di feedback, consapevolezza – mobilitazione-organizzazione-partecipazione-empowerment, consentiranno alla parte della popolazione che sostiene il governo di poter agire come agente dei propri interessi e promuovere i propri valori. Questi due processi, quando collegati e rafforzati, costituiranno il circolo virtuoso della capacità di governo (e, di conseguenza, della governabilità) necessario per il transito dello “Stato ereditato” e dello “Stato necessario”.
Se ciò non accade, si aprirà un circolo vizioso in cui la capacità del governo, quando si rivelerà insufficiente per attuare il progetto di governo e soddisfare gli interessi della popolazione, porterà a una diminuzione del sostegno politico e aprirà la strada alla perdita di potere. governabilità. Le parti dell'apparato statale controllato dall'esecutivo che gestiscono posizioni e gestiscono denaro che l'opposizione considera importanti, soprattutto quelle decisive per vincere le prossime elezioni, saranno un obiettivo preferenziale della sua azione.
Ciò comporterà pressioni per sostituire i membri del gruppo dirigente. In regimi come il presidenzialismo di coalizione, un cambiamento nella composizione ministeriale, soprattutto nel caso di strutture “a cancelli chiusi”, implicherà il sacrificio della parte del progetto di governo che si scontra con gli interessi dell’opposizione. Ridurre l’ambizione del progetto di governo o aumentare il conservatorismo del progetto di governo è l’unica alternativa per mantenere (apparentemente) un livello minimo di governabilità.
Il risultato della contrattazione nella quale il gruppo dirigente tenderà ad impegnarsi per giungere all’attuazione delle misure politiche corrispondenti alla parte del progetto di governo che si vuole preservare e che necessitano dell’approvazione parlamentare, sarà spesso presentato all’opinione pubblica come una questione tecnica....
Il carattere di pressione-concessione di questo risultato di solito non viene reso esplicito. Si tende a coprirla con l'accusa che il gruppo dirigente non possiede le conoscenze tecniche necessarie per affrontare i problemi emergenti dalla congiuntura e che, quindi, è necessario “aggiungere” persone con la qualifica richiesta. Queste persone possono essere apertamente affiliate ai partiti di opposizione, ma spesso si tratta di tecnici che operano nella sfera privata o statale. Quest’ultimo caso, anch’esso frequente, in cui un tecnoburocrate identificato con l’idea di ridurre l’ambizione del progetto governativo appartiene già al gruppo dei dipendenti pubblici che gestiscono lo Stato, merita due commenti.
Il primo si riferisce al fatto che l’“ameba” dello Stato (che era il termine che abbiamo usato nel Corso in sostituzione di “macchina” per sottolineare il suo carattere dialettico di qualcosa di parziale, ma mutevole) retroagisce nel suo brodo di cultura più vicino a quello è la tua burocrazia. E che, per questo, non sarà mai difficile trovare persone interessate a promuovere un maggiore conservatorismo nel progetto di governo. Apparendo come “salvatori del Paese”, saranno scelti per dare governabilità a un governo che, perdendo il sostegno politico a causa della mancanza di capacità di governo del suo gruppo dirigente, si rassegnerà a smettere di fatto di governare.
Il secondo commento ha a che fare con la necessità che coalizioni governative cambiste invertano la tendenza ontogenica che porta l'“ameba” dello Stato a nutrirsi, nel suo brodo culturale più ampio (università, ONG, ecc.) di persone ideologicamente conservatrici. In altre parole, che raccolgano la sfida di incorporare nella burocrazia persone che abbiano caratteristiche più in linea con la capacità di governo coerente con il loro progetto di governo. Inoltre, si dedicano, attraverso organizzazioni pubbliche e private sulle quali hanno un certo grado di ingerenza (sia governative che esterne), alla formazione dei “quadri tecnopolitici” di cui parlava il maestro Carlos Matus.
Va ricordato che la capacità di governo è qualcosa di specificamente orientato alla realizzazione del progetto politico della coalizione di cui fa parte la squadra dirigente. E che, quindi, non è corretto pensare che la capacità cognitiva di attuare un progetto di governo conservatore (questa sì, assimilabile a quella che c’è da definire “capacità di gestione”) possa essere utilizzata per attuare un progetto politico cambiamentista.
Per concludere, vale la pena sottolineare che il mantenimento di un adeguato grado di governance dipende in ultima analisi dalla capacità di governo del team di gestione. Deve essere attenta alle opportunità che i rapporti di forza, espressi in questi due tipi di sostegno politico, quello che deriva dal “voto alle urne” e può essere successivamente valutato mediante sondaggi d’opinione, e il “voto in parlamento” ”, permette di esplorare . Il primo limite che il gruppo dirigente deve affrontare è quello della sua stessa capacità di governare. In altre parole, la risorsa cognitiva necessaria per mobilitare l'“ameba” dello Stato per attuare le azioni di governo attese da quella parte della popolazione che sarà effettivamente disposta a difendere il governo. Il secondo limite è quello della correlazione delle forze. Una volta elaborata la strategia e scelti i tempi corrispondenti ai movimenti e alle azioni tattiche del governo, il gruppo dirigente deve, approfittando del guadagno di sostegno politico (anche se localizzato nello spazio e nel tempo) derivante dalla sua attuazione, stringere la correlazione delle forze. Cambiandolo a suo favore e aumentando il sostegno politico (spostando il vertice del triangolo di governabilità e aumentandone l’area), può quindi aumentare ulteriormente la governabilità (spostando il vertice del triangolo verso il basso) e diminuire il conservatorismo del progetto di governo.
* Renato Dagnino È professore presso il Dipartimento di politica scientifica e tecnologica di Unicamp. Autore, tra gli altri libri, di Tecnoscienza solidale, un manuale strategico (lotte anticapitali).
*Paula Arcoverde Cavalcanti Professore di Educazione presso l'Università Statale di Bahia.
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