Un nuovo posto per l'agricoltura – III

21/08/2023

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da JEAN MARC VON DER WEID*

Politiche pubbliche per l’agricoltura familiare e l’agroecologia

Nel precedente articolo di questa serie, ho cercato di mostrare le dimensioni, le caratteristiche e il ruolo dell’agricoltura familiare nell’universo della produzione rurale brasiliana, in particolare della produzione alimentare. Ho sottolineato anche i cambiamenti avvenuti negli ultimi decenni, con la riduzione delle dimensioni e del significato di questa categoria sociale. In questo articolo analizzerò le politiche pubbliche che hanno condizionato i cambiamenti sopra descritti. Non c'è spazio per un'analisi dettagliata di ciascuna di esse né c'è spazio per commentare tutte le politiche, quindi mi limiterò a indicarne gli elementi più critici.

Differenzaquelli traQuio gesto

La creazione del Ministero dello Sviluppo Agrario (MDA) e del Programma di sostegno all'agricoltura familiare sotto il presidente Fernando Henrique Cardoso, così come i successivi programmi di riforma agraria a partire dal governo del presidente Sarney, avevano l'obiettivo implicito, mai formalmente assunto, di espandere la partecipazione dei i contadini nella produzione alimentare, sia aumentando la produzione degli agricoltori familiari esistenti sia creando nuovi produttori. D’altro canto, l’obiettivo sociale rilevante era quello di cercare di migliorare il livello di reddito delle famiglie contadine nel loro insieme, poiché era nota la situazione di povertà e miseria di gran parte di questa popolazione.

Queste politiche avevano un altro punto importante: la definizione del modo di produzione ideale in modo che gli agricoltori familiari potessero aumentare la propria produzione e il proprio reddito. I successivi governi che formularono, ampliarono e adattarono queste politiche ebbero un forte sostegno da parte delle organizzazioni familiari di agricoltori e dei senza terra: CONTAG, FETRAF (in seguito CONTRAF) e Via Campesina (che comprende MST, MPA e MMC). Questo sostegno è stato, in vari momenti, fondamentale per le politiche adottate, sia perché ritenevano le misure insufficienti nella forma che nel volume delle risorse loro assegnate.

Ma i movimenti non hanno mai messo in discussione il punto chiave che ha guidato le politiche. Per i governi e i movimenti sociali nelle campagne, il metodo per far prosperare l’agricoltura familiare era l’adozione di un modello di produzione incentrato sull’uso di input chimici, sementi e macchinari migliorati e una maggiore integrazione con il mercato. Questo modello, chiamato nella letteratura nazionale e internazionale la Rivoluzione Verde, e adottato dai grandi produttori dell’agroalimentare, era visto come l’unica possibilità esistente. Il modello alternativo dell’agroecologia era visto come irrilevante o, al massimo, come qualcosa rivolto a una nicchia di produttori e consumatori ad alto reddito.

I critici di questa strategia erano pochi, localizzati in spazi minoritari nel mondo accademico e nelle ONG che difendono l’agroecologia, come quella che ho fondato nel 1983, AS-PTA. La critica di fondo aveva diversi aspetti: il fatto ben noto in innumerevoli esperienze internazionali dell'effetto deleterio del modello agrochimico sul pubblico target, generando una differenziazione tra un gruppo minoritario di “vitali” e una maggioranza di “invitabili”.

Molti intellettuali, compresi quelli di sinistra, consideravano questo impatto come inevitabile e perfino auspicabile. Il destino dei “non vitali” dovrebbe essere affrontato in un altro universo, quello delle politiche sociali, che allevierebbe le difficoltà dei poveri rurali, “mentre l’economia del paese creava le condizioni per assorbirli in altri settori produttivi” (apud Pedro Malan, ministro dell'Economia della FHC, con il quale si sono trovati d'accordo diversi intellettuali di sinistra che hanno partecipato alla formulazione o riformulazione delle politiche agricole nei governi Lula e Dilma).

La visione strategica di questo forte gruppo di intellettuali e politici era quella di un’agricoltura “modernizzata” secondo gli standard del modello agrochimico e motorizzato, centrata sulla grande produzione di monocolture, con l’agricoltura familiare che giocava un ruolo secondario e orientata verso alcune nicchie produttive, come quella degli ortaggi. Il modello socio-produttivo implicito era quello degli Stati Uniti, con un'agricoltura familiare residua, nell'ordine del 3-4% dei produttori.

Nei settori della sinistra, questo movimento per espandere l’agrobusiness era visto come una fase nel processo di attuazione del socialismo che, ad un certo punto nel futuro, avrebbe espropriato le grandi aziende agricole per sostituirle con altre. kolkoz e sovkoz nativi, cioè da parte di aziende statali. Altri difendevano un futuro sistema di proprietà collettive, presumibilmente ispirato alle esperienze cubane o nicaraguensi (in entrambi i casi la realtà era ben diversa, ma ognuno vede quello che vuole vedere).

Non tutti i politici che hanno governato in questo lungo periodo di quasi 30 anni avevano questa visione “modernista” e cinica, che promuoveva uno sviluppo che gli autori sapevano era escludente e avrebbe portato allo sterminio dell’agricoltura familiare. Molti credevano fermamente di poter promuovere l’agrobusiness e mantenere e persino espandere la base dell’agricoltura familiare.

I leader dei movimenti sociali rurali erano certamente tra questi. La minoranza di accademici e attivisti dell’agroecologia non ha mancato di sottolineare le dannose conseguenze sociali, economiche e ambientali del modello difeso da tutti, destra e sinistra, con sfumature e sottotesti diversi, ma con coerenza nelle misure applicate.

In tutti questi anni, ciò che ha prevalso nelle politiche pubbliche è stato il sostegno al grande business agroalimentare. Senza questo potente sostegno da parte dello Stato, l’agroindustria non sarebbe sopravvissuta. Prova di ciò sono i quasi mille miliardi di debiti sui prestiti. Nonostante numerose sanatorie e rinegoziazioni che in tempi diversi hanno ridotto gli importi dovuti a frazioni minuscole, l’agroindustria è sempre tornata ad indebitarsi, poiché questo si è rivelato un buon affare. L’agroindustria è stata inoltre privilegiata dalle esenzioni fiscali, dalla sospensione delle multe ambientali e dai sussidi sugli interessi bancari.

Tutto è stato fatto per dare all’agroindustria la redditività che non aveva e non ha in normali condizioni di mercato. Questa non è una jabuticaba brasiliana. Negli Usa e nell’Unione Europea, l’insieme dei favori economici fa sì che ogni dollaro o euro prodotto dalle rispettive imprese agroalimentari abbia una contropartita di valore simile proveniente dagli Stati. Tuttavia, in entrambi i casi, i debiti del settore sono mostruosi.

I benefici fiscali e di altro tipo erano molto più ampi per i produttori più grandi, anche se gli agricoltori familiari che aderivano al modello ricevevano la loro parte di benefici. Resta la domanda sul perché del maggior successo dell’agrobusiness e del relativo fallimento dell’agrinegocinho, visto nell’espansione del primo e nella riduzione del secondo nel corso degli anni.

Ci sono diversi motivi. In primo luogo, l’agricoltura familiare presenta condizioni di produzione naturali peggiori e scarsa disponibilità di terra, per ragioni storiche spiegate negli articoli precedenti.

In secondo luogo, nella logica del modello di produzione agrochimica e meccanizzata, maggiore è la scala, maggiore è la produttività del lavoro, anche se la redditività per unità di superficie può essere inferiore rispetto ai sistemi agroecologici.

In terzo luogo, l’agroindustria ha rapidamente imparato che i maggiori profitti si trovavano nella produzione di materie prime per il mercato internazionale, facendo affidamento sul dollaro forte e sui prezzi delle materie prime più elevati rispetto ai prodotti per il mercato interno. L’agricoltura familiare ha impiegato del tempo per capire che, con gli alti costi del modello agrochimico e i conseguenti debiti bancari, produrre cibo per un mercato interno depresso dalla povertà non era una buona scommessa. Oggi le imprese agroalimentari hanno aderito alla logica delle grandi e vi si sono rivolte materie prime. Ma un numero considerevole ha intrapreso questa strada, come abbiamo visto nell’articolo precedente.

Quanto detto sopra deve essere messo in prospettiva poiché la stragrande maggioranza dell’agricoltura familiare non è nemmeno entrata in questo processo di modernizzazione verso l’agrobusiness. Il motore principale di questo processo è stato il credito PRONAF che non ha raggiunto nemmeno la metà delle famiglie contadine, ad eccezione di due anni nel primo governo Lula, come vedremo più avanti. La stragrande maggioranza delle famiglie contadine non ha potuto accedere al credito bancario o non ha voluto correre questo rischio.

Per concludere: intenzionalmente o senza, le politiche pubbliche, con azioni o omissioni, hanno influenzato negativamente l’agricoltura familiare e hanno portato a una riduzione delle dimensioni e del ruolo dei contadini nel mondo rurale brasiliano.

La politica del credito

Durante il governo FHC, il PRONAF ha beneficiato principalmente lo strato familiare più capitalizzato, già con accesso occasionale o regolare al credito bancario, già parzialmente impegnato nel modello agrochimico e meccanizzato, ma ancora legato alla produzione di cibo per il mercato, e localizzato nella stragrande maggioranza delle regioni meridionali.

Nel 2002/2003, meno di 400mila agricoltori familiari hanno “beneficiato” di questi crediti. Il governo Lula ha promosso un forte ampliamento sia delle risorse del programma che del numero dei beneficiari e, soprattutto, con una distribuzione molto più ampia, sia per regione che per tipologia di agricoltura familiare.

Il volume del credito è passato da 2 miliardi nel 2002 a 30 miliardi nel 2015, mentre il numero dei beneficiari ha raggiunto un massimo di 2,2 milioni nel 2006, scendendo a 1,5 milioni al momento del colpo di stato che rovesciò Dilma Rousseff. Sia il volume che il numero dei beneficiari si sono concentrati ancora una volta nel sud-est e soprattutto nel sud.

Nella regione del Nord-Est ha prevalso in maniera preponderante la partecipazione degli agricoltori poveri (ma non della maggioranza dei più poveri), che hanno avuto accesso al cosiddetto PRONAF B, una tipologia di microcredito di investimento, con costi inferiori rispetto a quelli delle regioni del Sud e del Sud-Est. Inizialmente gli agenti bancari svolsero un ruolo importante nell'orientare l'uso del credito e presero forma alcune proposte “fuori dagli schemi”, come l'allevamento di bovini da latte con l'acquisto di animali di razza ad alta produttività.

Fu un disastro totale, ma non durò a lungo. Con il passare del tempo le intenzioni dei produttori cominciarono a prevalere, anche se l'attenzione al bestiame continuò. In molti territori erano dominanti gli investimenti in infrastrutture produttive come stalle, pozzi, pozze d'acqua e bacini artificiali e, soprattutto, recinzioni per pascoli e piantagioni di colture foraggere. Non è possibile dire se sia stato l'effetto del credito a tale scopo a portare ad una notevole specializzazione di una porzione meglio allocata in termini di superficie disponibile e ad una riduzione delle superfici a colture permanenti, osservata in diverse regioni.

La regione del nord-est ha registrato la più grande fuga di famiglie contadine di tutto il Brasile, quasi 350mila. Tuttavia, la causa di questo abbandono del campo non è così chiara come nel caso della regione meridionale, discusso nel paragrafo successivo. Sarà necessario studiare più approfonditamente questo fenomeno e qui ci limiteremo a delineare alcune possibili cause, senza porre alcun ordine di importanza.

Come prima ipotesi c'è l'invecchiamento della popolazione rurale, ma questo ha portato una parte importante delle famiglie contadine del Nordest ad ottenere fino a due salari minimi come pensione di coppia. Dall’esperienza a lungo termine con le comunità agricole in diversi stati della regione, posso dire che in molti casi il pensionamento non implicava l’abbandono del mondo rurale. Al contrario, invecchiare e andare in pensione significava restare e investire in immobili.

Nei casi in cui gli anziani si sono ritirati dalle zone rurali o dalla produzione agricola, potrebbe esserci stata una mancanza di successori nelle proprietà, poiché la migrazione dei giovani verso le città più grandi della regione o nel “Meraviglioso Sud” (San Paolo, Rio de Janeiro e Brasilia) è stata per decenni una caratteristica sorprendente dei flussi di popolazione.

Una seconda causa potrebbe essere stata la ripetuta incidenza e intensità delle siccità, i cui effetti sui più poveri e meno abbienti in termini di infrastrutture idriche sono sempre maggiori. Indicativo di questo effetto è il fatto che nelle comunità in cui vi era una più ampia implementazione di cisterne per uso domestico o per l’irrigazione, l’evasione non era significativa. Vale la pena ricordare che questo movimento di costruzione di cisterne non è stato finanziato dal sistema bancario e dal PRONAF, ma da programmi come P1MC (Programma per un milione di cisterne) e P1+2 (Programma per una terra e due acque). Entrambi i programmi hanno finanziato la costruzione di immobili attraverso donazioni gestite soprattutto dalla società civile organizzata in ASA (Articulação do Semi Árido).

Una terza causa è l’alto livello di insicurezza e violenza nel mondo rurale, e non solo nel Nordest. Questo processo di crescita ha portato molte famiglie di agricoltori, anziani o meno, a vivere alle “estremità delle strade” dei villaggi, alcuni mantenendo il difficile lavoro nei campi e altri abbandonando del tutto l’agricoltura.

Infine, molti agricoltori familiari sono andati in default sui crediti PRONAF, anche con diverse amnistie e rinegoziazioni favorevoli del debito.

Non ci sono dati, a mia conoscenza, che forniscano numeri per ciascuna di queste cause, ma sospetto che gli inadempienti che hanno abbandonato il campo siano i più numerosi tra i 350 agricoltori a conduzione familiare in meno nella regione.

Nella regione meridionale, la più significativa, in termini di volume di risorse e numero di beneficiari, la forma di credito più utilizzata è stata PRONAF C, ma anche D ed E, ciascuno con limiti più elevati di indebitamento. Due terzi delle famiglie di agricoltori della regione accedevano regolarmente al credito bancario e molti altri lo facevano in modo intermittente. In questa regione c’è una forte differenziazione tra quelle che hanno avuto successo e quelle che hanno fallito, queste ultime sono quasi 185mila famiglie che non erano più registrate nel censimento del 2017, il 23% delle famiglie contadine esistenti nel 2006. Come non c’è dubbio, in questo regione, per quanto riguarda l’orientamento prioritario del credito (le materie prime mais e soia hanno rappresentato il 50% del totale dei crediti PRONAF negli ultimi anni e quasi tutti nella regione meridionale), si deve anche dedurre che il default è stato una delle principali cause dell’evasione rurale .

Nella regione sud-orientale, i crediti PRONAF erano più differenziati, con B prevalente nel nord semiarido di Minas Gerais e nella valle di Jequitinhonha e PRONAF C prevalente nel resto della regione, con lo Stato di San Paolo che riceveva una quota maggiore di PRONAF D ed E.

La regione settentrionale ripete il profilo di utilizzo del credito del nord-est, con un peso maggiore nel PRONAF B e la regione centro-occidentale è più vicina al profilo della regione meridionale. In entrambi i casi il numero dei beneficiari è stato molto inferiore rispetto al nord-est, al sud-est e al sud. Queste due regioni hanno registrato un aumento del numero delle famiglie contadine tra i due censimenti, rispettivamente di 68 e 6,2mila famiglie. Nel caso della regione settentrionale, ciò è stato il risultato del surplus di nuovi agricoltori che hanno beneficiato dei programmi di riforma agraria rispetto al numero di coloro che hanno abbandonato le campagne.

In sintesi, il credito è stata la politica principale per promuovere lo sviluppo dell’agricoltura familiare dagli anni Novanta fino ad oggi, e continua ad esserlo. Nonostante alcune aperture per un’altra destinazione, la quasi totalità delle risorse finanziarie del PRONAF sono state destinate a promuovere l’adozione del modello agrochimico e motorizzato, portando l’agricoltura familiare, soprattutto nella regione meridionale, ad abbandonare la produzione alimentare per materie prime e soffrendo pesantemente di debiti.

Nella regione del Nordest, il credito PRONAF B è stato fortemente orientato verso le infrastrutture per l’allevamento del bestiame, con conseguente diminuzione della produzione alimentare di base. Anche in questa regione e in questa tipologia di produttori, il default è stato un elemento importante nell’evasione rurale osservata.

La politica di Assistenza Tecnica e di Estensione Rurale

Sebbene molto meno completa del credito, questa è stata la seconda politica più importante a sostegno dell’agricoltura familiare negli ultimi decenni.

Per cominciare, vale la pena ricordare che i maggiori agenti di Assistenza Tecnica e di Estensione Rurale (ATER) erano e sono le Società di Assistenza Tecnica e di Estensione Rurale (EMATER), legate ai governi statali. Emater, pur vivendo una crisi continua in quasi tutti gli Stati, mantiene ancora uffici in buona parte dei comuni del Paese, con quasi 15mila tecnici sul campo. L’orientamento di queste aziende statali è sempre stato volto a promuovere il modello agrochimico, anche se piccole eccezioni si stanno espandendo in alcuni Stati, adottando il modello agroecologico. Questo marchio ha a che fare non solo con l’ampia predominanza dell’adesione al modello di agrobusiness, esteso dagli anni ’1980 all’agricoltura familiare (agronegocinho), ma anche con il tipo di formazione offerta nelle università di scienze agrarie di tutto il Paese. Anche quando il governo statale ha deciso di realizzare esperimenti per promuovere l’agroecologia, la nuova pratica è stata limitata dalla impreparazione dei tecnici disponibili presso Emater.

L’Assistenza Tecnica e l’Estensione Rurale non statale è molto più piccola e può essere suddivisa tra cooperative tecniche, legate a movimenti sociali e ONG indipendenti. Stimo che queste organizzazioni non abbiano più di circa 800 tecnici. La maggior parte di questi ultimi si sono formati nella pratica di promuovere processi di sviluppo agroecologico, con risultati diversi e molti tentativi ed errori. A differenza della promozione dell’agrobusiness, che dispone di tecniche e metodi ben definiti e consolidati, nella promozione dell’agroecologia sia le tecniche che le metodologie sono in gestazione e necessitano di ulteriori elaborazioni, sistematizzando le già significative esperienze esistenti.

Le risorse federali per la politica di Assistenza Tecnica e di Estensione Rurale furono dirette, nel primo governo Lula, in modo quasi equilibrato tra Emater e le cooperative e le ONG.

La Politica Nazionale di Assistenza Tecnica e di Estensione Rurale (PNATER), approvata in un seminario con un’ampia partecipazione della società civile nel 2003, ha definito l’agroecologia come il modello da adottare nei progetti finanziati dalla MDA. Non esiste una valutazione dei risultati di questi investimenti ed è molto improbabile che Emater sarebbe stata in grado di seguire questa linea guida. Le ONG di Assistenza Tecnica e di Estensione Agroecologica Rurale hanno sicuramente seguito le indicazioni fornite dal governo, ma anche in questo caso non abbiamo una valutazione dei risultati.

A partire dal secondo governo di Lula e da quello di Dilma, le risorse di DATER/MDA sono state dirette principalmente a Emater. Le linee guida per l’utilizzo di queste risorse per promuovere l’agroecologia sono rimaste in vigore. Emater ha iniziato a firmare contratti con il governo, ricevendo un pacchetto da utilizzare nel modo ritenuto opportuno da ogni stato. Né si sa quale sarà il risultato di questi investimenti.

Il finanziamento degli enti di Assistenza Tecnica e di Estensione Rurale della società civile ha cominciato ad essere effettuato tramite contratti e le risorse sono state contestate in bandi pubblici di progetti. C’erano meno risorse per questo segmento di Assistenza Tecnica e Estensione Rurale, ma posso dire che ne hanno beneficiato quasi tutte le ONG di Assistenza Tecnica e Estensione Rurale legate all’Articolazione Nazionale di Agroecologia (ANA).

Con i dati disponibili non è possibile sapere quanti agricoltori familiari abbiano ricevuto assistenza tecnica con risorse federali e quale ruolo abbia giocato la promozione dell’agroecologia nell’utilizzo di queste risorse. Tra le ONG di assistenza tecnica e di estensione rurale, credo che il numero sia inferiore a 20mila.

La politica di Assistenza Tecnica e di Estensione Rurale è stata oggetto di un confronto permanente tra la società civile e DATER, esploso nella prima conferenza di Assistenza Tecnica e di Estensione Rurale, durante il primo governo di Dilma Rousseff. Questa conferenza ha messo in luce l'enorme difficoltà di realizzare progetti di sviluppo agroecologico con le condizioni poste da DATER nei bandi. Questo conflitto divenne noto come il “dibattito sull’operazionalizzazione delle politiche”. Il Comitato CONDRAF ATER ha iniziato a sviluppare insieme ai tecnici di MDA il nuovo format per i bandi. Ci sono stati progressi nella formattazione, che è diventata più flessibile, ma persistevano grossi ostacoli, giustificati da DATER come requisiti legali. All’epoca chiamavo questo processo “mettere una palla in una buca quadrata”.

Secondo me c'è stato un errore iniziale nella definizione PNATER. Destinando tutte le risorse alla promozione dell’agroecologia, la politica ha ignorato le difficoltà nell’attuazione della decisione, in particolare la mancanza di personale tecnico formato nelle pratiche e nei metodi di agroecologia per la quantità di risorse rese disponibili. D’altra parte, coloro che hanno formulato l’operazionalizzazione della politica in DATER non avevano conoscenze teoriche o pratiche su come promuovere l’agroecologia e molti non avevano nemmeno una posizione favorevole nei confronti di questa proposta.

Il risultato è che questa esperienza è stata piuttosto problematica ed è giunto il momento di effettuare una revisione totale della politica e delle modalità in cui viene applicata, pensando ai vincoli che esistono nell’attuale fase di adesione all’agroecologia, sia in termini di conoscenze e quadri adeguati.

Politica di riforma agraria

La riforma agraria ha una lunga storia. Cominciò timidamente durante il governo Sarney, fu ampliato sotto FHC e mantenuto, con qualche intensificazione, sotto entrambi i governi Lula. Durante i governi di Dilma Rousseff, il processo di espropri e la creazione di insediamenti è stato rapidamente rallentato. Secondo uno dei direttori dell'INCRA in questo periodo, la Riforma Agraria era già sostanzialmente completata e i nuovi insediamenti avrebbero avuto lo scopo di risolvere situazioni localizzate, soprattutto dove c'era conflitto. La priorità divenne “rendere gli insediamenti vitali”, riconoscendo implicitamente che la parte della Riforma Agraria incentrata sulla produzione non funzionava.

Quanti sono stati sistemati da quando la Riforma Agraria ha guadagnato più forza nel governo FHC, fino ad ora? Secondo l’INCRA i dati sono i seguenti:

FHC – 547mila, con una media annua di 68mila
Lula – 614mila, con una media annua di 77mila
Dilma – 134mila, con una media annua di 24mila
Temer – 10mila, con una media annua di 4mila
Bolsonaro – 9mila, con una media annua di 2,3mila
Totale - 1.314.000

I numeri (arrotondati) sono impressionanti, ma nascondono numerosi problemi.

Da un lato è necessario notare che la Riforma Agraria fu attuata nei territori dove vi era la minore resistenza da parte del latifondismo e dell’agroindustria. Importante è stata la parte di territorio pubblico destinata all’insediamento di agricoltori familiari e, trovandosi prevalentemente in regioni agricole di frontiera, parte dei coloni si sono installati in regioni lontane dalle zone di origine (nord, centro-ovest), il che crea problemi di adattamento la conoscenza di ogni persona alle nuove condizioni ambientali e agricole.

In secondo luogo, erano frequenti gli espropri di vaste aree fondiarie offerte dagli stessi proprietari e che erano, evidentemente, terreni di scarsa qualità e degradati.

Un terzo problema è stato l'assegnazione di lotti più piccoli di quelli tecnicamente indicati, al fine di insediare rapidamente più agricoltori familiari. La progettazione stessa dei lotti è stata oggetto di molte lamentele da parte dei coloni, poiché spesso la distribuzione burocratica avveniva senza tenere conto delle condizioni di ciascun lotto. Naturalmente non era questa la nota dominante, ma si diceva che i contadini ricevessero lotti nell'acqua e altri appesi su una scogliera.

Un quarto problema ha a che fare con il secondo, l'ubicazione isolata di molti insediamenti, scarsamente serviti da strade e mezzi di trasporto e dall'accesso all'elettricità e all'acqua. Lontani dai mercati e dai servizi pubblici essenziali come scuole e centri sanitari, i coloni hanno sofferto negli angoli più sperduti, più di quanto già spettasse all’agricoltura familiare.

Un quinto problema è legato alla precarietà che regnava in molti insediamenti, sia nelle case che negli eventuali miglioramenti produttivi.

Il sesto problema era l'enorme tempo trascorso tra il ricevimento della terra e quello dei mezzi di produzione, a volte anni. Ciò ha spesso portato all’utilizzo delle risorse naturali disponibili come mezzo di sopravvivenza, in particolare alla deforestazione per la produzione di carbone.

Il settimo problema, infine, riguarda i casi in cui (e quando) ci sono stati finanziamenti per la produzione e l'assistenza tecnica. Ancora una volta, sia i crediti che l'ATER si sono mossi verso l'adozione del modello agrochimico e i risultati sono stati ancora più disastrosi che per gli agricoltori familiari non stanziali.

L'INCRA non ha mai pubblicato uno studio completo di valutazione della Riforma Agraria, realizzato all'inizio del governo Dilma. Ho avuto accesso ad un riepilogo che conferma quanto scritto sopra. Non c’è stata alcuna sequenza nell’applicazione delle conclusioni, tra le altre, quella di dare priorità alla produzione agroecologica.

Tutti questi problemi non hanno mancato di incidere negativamente sul programma. Secondo alcune valutazioni dello stesso INCRA, diffuse ufficiosamente, la percentuale media di lotti non occupati fino all'inizio di Dilma II era del 25%. Altre valutazioni indicano un movimento di riconcentrazione dei lotti e di sostituzione (con o senza vendita dei terreni) con nuove famiglie, che raggiungerebbe un altro 25%. I numerosi esempi di insediamenti riusciti sono miracolosi e vale la pena notare che, dal 2010, Via Campesina ha abbracciato la proposta agroecologica come modello da implementare in tutta l’agricoltura brasiliana e conta esempi notevoli in diversi insediamenti.

Ripensare il modello di Riforma Agraria adottato sarà un’imposizione di questa realtà di relativo fiasco, ma anche dovuta alla necessità (di cui parleremo in un altro articolo) di promuovere la rioccupazione dell’agricoltura da parte dell’agricoltura familiare.

Assicurazioni, prezzi minimi e appalti pubblici

La polizza assicurativa soffriva di un problema simile a quello del credito, al quale era collegata. Il credito è sempre stato finalizzato al finanziamento di un prodotto specifico e non dell’insieme di attività sulle proprietà dell’agricoltura familiare e questo è stato un fattore importante nel movimento verso l’adozione delle monocolture da parte dell’agricoltura familiare. Inoltre l'assicurazione non ha preso in considerazione l'intero immobile, ma la parte di esso finanziata.

In effetti, si potrebbe dire che ad essere assicurato era il credito e non l'agricoltore. D’altra parte, se fosse stato possibile, con molte difficoltà, ottenere modalità di credito non orientate all’uso di prodotti agrochimici e sementi migliorate, l’assicurazione era ancorata all’applicazione di pratiche di produzione definite corrette dall’EMBRAPA, e queste erano tutti i prodotti agrochimici.

Questa dicotomia si è tradotta, nel primo periodo del governo Lula, nel rifiuto delle banche di classificare come soggette a copertura assicurativa le perdite derivanti dalla siccità nel sud. Tutti gli agricoltori familiari che avevano risorse dal PRONAF C e applicavano pratiche agroecologiche sono rimasti scoperti e molti sono tornati ad applicare pratiche convenzionali per garantire l’assicurazione.

Gli adeguamenti assicurativi per coprire la produzione agroecologica saranno numerosi e le soluzioni saranno complesse.

C’è poco da dire sulla politica del prezzo minimo, a parte il fatto che è stata attuata su una scala molto inferiore rispetto alle necessità dell’agricoltura familiare. D’altro canto, con la necessità di attrarre gli agricoltori familiari che producono materie prime Tornando alla produzione alimentare (di cui parleremo in un altro articolo), affinché questa opzione possa realizzarsi, la politica dei prezzi minimi per la composizione delle scorte cuscinetto dovrà essere molto attrattiva.

Gli acquisti pubblici attraverso meccanismi come il Food Acquisition Program (PAA) e il National School Lunch Program (PNAE) dovranno essere sottoposti a una revisione delle loro procedure, che sono ormai unanimemente considerate burocratiche e poco adeguate. L’idea di base di questi programmi è corretta, ma la loro attuazione non è stata all’altezza delle aspettative, sia a causa di problemi operativi, sia perché erano di dimensioni limitate. Il più interessante di questi, il PAA, non ha mai beneficiato più di 500mila agricoltori, il 12% del numero medio di agricoltori degli ultimi decenni.

Agroecologia e produzione biologica

Sebbene le politiche pubbliche volte a favorire la transizione agroecologica siano state piuttosto limitate nelle loro dimensioni, meritano di essere analizzate in quanto rappresentano la strada verso il futuro, anche nelle decisioni prese dal team di transizione della nuova MDA.

Secondo me, il movimento agroecologico coordinato dall’ANA, dove sono presenti tutti i movimenti sociali delle campagne brasiliane, ha commesso un errore simile nel dibattito sulla politica dell’ATER.

Alla domanda della presidente Dilma Rousseff sulla rappresentanza delle donne CONTAG alla Marcha das Margaridas nel 2011, la risposta è stata: “vogliamo un programma per promuovere l’agroecologia”. Dilma Rousseff le ha chiesto di presentare una proposta e il governo ha finanziato un ampio dibattito che ha coinvolto la società civile, coordinata dall'ANA, su invito di CONTAG, e membri di diversi ministeri. Questo spettacolare esercizio è durato più di tre anni e il risultato è stata la Politica Nazionale di Agroecologia e Produzione Biologica (PNAPO), firmata da Dilma Rousseff all’inizio del suo secondo governo.

Dai dibattiti alla base del movimento agli incontri statali e nazionali, il PNAPO divenne poi un Piano (PLANAPO). Sono state discusse tutte le politiche che potevano avere qualche collegamento con il tema della promozione dell'agroecologia: credito, assicurazioni, ATER, ricerca, mercato, istruzione tecnica e universitaria, acquisti pubblici, ambiente. L'obiettivo non era solo definire ciascuna politica, ma concatenarle in concetti unificati e operatività coerente. L’obiettivo era quello di arrivare a una proposta per la trasformazione totale della AF e anche inibire alcune delle peggiori pratiche nel settore agroalimentare, attraverso un programma per ridurre l’uso di pesticidi.

L’ambizione era eccessiva su due livelli: il primo era la poca esperienza accumulata sia nel governo che nella società civile, compreso il mondo accademico, riguardo a molte di queste politiche. Il secondo è stata la scarsa adesione a questa proposta a vari livelli di governo. Per essere minimamente applicabili, la politica e il Piano dovrebbero essere approvati da numerosi dipartimenti di molti ministeri e la sua applicazione richiederebbe un massiccio reindirizzamento delle risorse pubbliche. E, probabilmente, implicherebbe anche cambiamenti in diversi punti della normativa attuale.

Questo non è mai successo. L'unica politica che è stata discussa negli organi di governo con l'obiettivo di adeguarla ai principi e alle proposte del PLANAPO è stata l'ATER. Questo perché, come discusso in precedenza, questa politica era stata oggetto di lotta tra convenzionalisti e agroecologi dal 2003, negli spazi del comitato ATER del CONDRAF e del DATER/MDA.

L'intenzione di Dilma Rousseff (e probabilmente quella della stessa CONTAG) era più concreta e modesta: formulare un programma di agroecologia limitato e non una macro politica con molteplici collegamenti con diversi ministeri e rivolta a tutta l'agricoltura familiare. Dilma Rousseff ha addirittura formulato l’idea di un programma volto ad ampliare la base dei produttori agroecologici e biologici da 50 a 200mila in tre anni. Non è il caso di discutere qui se anche questo obiettivo molto più modesto fosse percorribile oppure no (a mio avviso non lo era).

In pratica, si è verificato ciò che è più comune nell’azione di governo: tutte le risorse esistenti, disperse tra dipartimenti e programmi di vari ministeri, sono state arbitrariamente aggregate sotto il timbro formale “PNAPO” e il piano è stato lanciato in pompa magna nella seconda conferenza nazionale. dell’agricoltura familiare. È stata una “vittoria politica” per il movimento agroecologico, capitalizzata dal governo, ma con zero effetti concreti nella promozione di questo modello di produzione.

A mio avviso, esiste una terza ragione per non tentare questo macro cambiamento generale e radicale nelle politiche che riguardano l’agricoltura familiare. Anche se tutto è stato approvato da tutti nel governo, c’era ancora un mondo di definizioni più concrete su come attuare così tanti cambiamenti. D'altra parte, non ci sono le condizioni minime perché questo processo possa avanzare e non potrà avvenire in modo armonico e generalizzato. I cambiamenti avverranno per pezzi, in modo irregolare e con ritmi diversi, finché gli accumuli parziali non ci permetteranno di pensare ad aggiustare l'insieme in modo coerente.

Uno dei problemi più gravi di questo eccesso di ambizione è l’impasse tra la necessità di tecnici preparati nelle pratiche e nei metodi di transizione agroecologica in quantità e qualità sufficienti per facilitare la conversione dell’agricoltura familiare in questo percorso. E questo problema non può essere risolto dall’oggi al domani.

Insisto su questo punto perché la nuova MDA è già nata sotto l’egida di una definizione pro-agroecologia e che PLANAPO viene citato come qualcosa da mettere in pratica immediatamente. Come spesso accade in questi casi di divorzio tra il desiderabile e il possibile, il governo finisce per operare in un divorzio tra intenzione e gesto.

Secondo me la presidente Dilma Rousseff aveva ragione. Non capisce l'agroecologia, ma non le manca il buon senso. Ciò che dobbiamo fare ora è formulare un programma circoscritto nei suoi obiettivi e traguardi e, soprattutto, discutere i meccanismi per attuarlo.

*Jean Marc von der Weid è un ex presidente dell'UNE (1969-71). Fondatore dell'organizzazione non governativa Family Agriculture and Agroecology (ASTA).

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